地方经济结构、区域竞争与工业用地价格的形成逻辑

2023年1月13日下午，上海金融与法律研究院20周年庆之鸿儒论道特别活动——“20年20人”邀请浙江大学公共管理学院汪晖教授深入分析地方经济结构、区域竞争与工业用地价格的形成逻辑。

汪晖指出，中国模式的一个关键，是中国特有的土地征收和出让制度，它使地方政府可以运用土地政策工具。在这个过程中，城市工业用地和商住用地呈现完全不同的价格，城市工业用地价格极低，一些地方政府通过协议出让方式以低价、零底价的亏本价格出让工业土地，而商住用地因为“招拍挂”等高竞争性出让方式，土地价格往往是同城市工业用地的几倍甚至几十倍。在一些高经济发展水平、高密度人口的地区，工业用地的价格明显低于商住用地。不同用途土地出让逻辑的差异导致了工业和商住用地的价差。

但工业用地的价格并不总是高，工业用地价格的空间差异非常显著，不同地方政府对待招商引资的态度不尽相同。以温州与苏州为例，两个城市经济地理条件类似，均属于沿海城市，并且拥有长三角地区便利的交通条件；人口情况、行政区域面积、人口密度、人均收入、商品房均价等经济社会指标都十分相近。但是工业用地价格相差巨大，2016年温州工业用地均价为689元/㎡，几乎是苏州工业用地价格（407元/㎡）的1.7倍。

如何解释工业用地价格的空间差异？汪晖认为，底线竞争理论的解释存在不足，忽略了地方政府激励与约束的异质性。他提出，理解地方政府的底线竞争行为，需要从城市的经济结构出发。经济结构是影响地方政府区域竞争策略、进而影响工业用地出让的一个逻辑起点。这里定义的经济结构，指一个城市经济对外地企业的依赖程度。

研究团队通过定量分析，基于中国土地市场网、城市统计年鉴的数据，以外商直接投资额（FDI）占城市固定投资总额的比重为核心解释变量，控制了城市的人口、产业发展水平、地方政府财政状况，进行了线性回归分析，结果表明，外来资本在经济结构中占比越大的城市，其平均工业用地价格越低。

定性研究是基于过程追踪法的比较案例分析，把温州和苏州这两个相似的案例进行比较，数据来源包括地方政府的政策文件、五年规划的文本、媒体的报道、访谈、上市公司数据等。从两地吸引外资的政策来看，对比2017年《苏州市贯彻落实扩大对外开放积极利用外资政策的实施意见》和《温州市关于进一步加强招商引资工作的实施意见》，我们发现苏州的招商引资政策工具温州有7项不具备。比较两个城市两份五年规划（十二五和十三五），结果显示，苏州在政府长期规划当中对招商引资工作更重视，温州在十二五、十三五规划当中只有五句话跟招商引资有关，苏州分别有12句话和8句话；比较字数和相对篇幅也能够得到一致的结论，两地对招商引资工作的重视程度不一样。再看上市公司的补贴，实际税率和政府补贴的结果看到，苏州对上市公司所征缴的实际税率显著低于温州，同时苏州上市公司收到的政府补贴显著的高于温州。

定量和比较案例研究都证明，由城市发展路径决定的城市经济结构是理解地方政府工业用地出让策略的一个关键但被忽视的因素。经济严重依赖外部资本的城市需要提供低价工业用地以保持和吸引外来投资；经济主要由本地企业构成的城市，政府最佳策略是由市场竞争确定工业用地价格，从而形成了更高的地价。

汪晖最后指出，目前中小企业获得土地的难度越来越大，政府要解决这个问题，大企业的偏好不要走向一个极端，要培育本土的中小企业、为它们提供合适的工业用地政策，它们需要的不是很低的价格，而是需要一个入场的机会。

本次活动由上海金融与法律研究院院长傅蔚冈博士主持，本次活动是上海金融与法律研究院20周年庆之鸿儒论道特别活动——“20年20人”第13场。2022 年，上海金融与法律研究院迎来了 20 岁生日。自 10 月 25 日起，研究院将开展 20 周年庆系列活动。20 周年活动的第一部分是 “20 年 20 人”系列，按照鸿儒论道的标准，再次邀请研究院历年活动的重磅嘉宾，采用回顾与现实结合的方式，展现研究院在过去 20 年的工作，也请嘉宾就当前热点问题展开讨论。