户籍制度改革要做减法

十八届三中全会决定中提出“创新人口管理，加快户籍制度改革”，令各界对户籍制度改革有了更高的期盼。近日，公安部副部长黄明接受新华社采访时表态，今后将逐步剥离依附在户籍上的利益，要建立城乡统一的户口登记制度，同时实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

我们认为，这一新的户籍制度改革总设计是适当到位的。

现行户籍制度可追溯到1958年1月全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例确立了一套严格的户口管理制度。在这个条例中，公民出行受到严格限制。这种严格限制公民出行的规定是与当时的计划经济体制相适应的。

自1978年十一届三中全会确立“改革开放”以来，尤其是十四大明确将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标之后，户籍制度的弊病越发凸显。因为在户籍制度下，各个城市对落户作了严格限制，而这和市场经济所要求的人、财、物自由流动根本相悖。更重要的是，当市场经济遭遇旧有的户籍制度，经常性的问题就是，一人远离其户籍所在地在外就业，政府该如何对其管理？

面对越来越多的人口流动，暂住证应运而生。1984年，深圳率先实行暂住证制度，此后该种做法被全国各地效仿。不过暂住证制度的弊病也非常明显，因为它限制了流动人口在诸如就业、教育、医疗等方面的权利。

鉴于经济发达地区有强大的就业吸引力，有越来越多的非户籍人口前往就业，这就造成在北上广等一线城市居民中大量出现居住地与户籍地不一致的现象。而当代中国的公共服务体系是建立在户籍制度的基础上，这意味着一些城市中会有相当多的居民无法享受和本地户籍居民均质的公共服务，特别是在住房、婚育、教育、就业、医疗和养老方面。

于是，源于上海的居住证制度就开始被各地效仿。2013年7月1日施行的《上海市居住证管理办法》首创“积分制”，同时持证人可根据国家和本市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。

以居住证制度应对僵硬的户籍管理制度，当然也是一个进步。但必须指出的是，目前很多为了方便居民而设立的制度，最终却影响了居民的便利。以户籍制度为例，当年为了户口登记而出现了户口本，后来为了管理流动人口而出现了暂住证，1985年为应对人口流动管理又实施居民身份证。之所以要实施身份证制度，很重要的一个原因是户口本以家庭为单位，无法满足公民个人外出携带证件的需要，而一人一证的身份证在很大程度上可以满足这个需要。

但很快民众就发现，为了民众便利而推出的身份证，最终并没有真正惠及民众。除了旅游的便利外，身份证无法取得原先所预想的各种功能，很多重要证件的办理，除了居民身份证，同时还需要出示户口本。比如说现在民众想要领取结婚证，除了身份证，同时还需要携带户口本，这可以说是增加了民众的负担。

事实上，这种现象并不只在身份证上出现，此前的暂住证、居住证等各种证照都有相应的效应。于是，以往的户籍改革往往出现这样一出非常尴尬的局面：为了便利非户籍居民的各种举措,在现实中往往又增加了他们办证的难度。

以方便居民为初衷的政策最终却变成添麻烦的安排，这对今后改革有以下两点提示：

一方面是政府要相信自己的部门机构，也要相信老百姓。一个部门出具的证明材料，在另外一个部门也应获得信任，不需要无数公章或者材料“联保”。还有，虽然存在少数违法乱纪的人使用假材料的情况，但绝大部分民众都是遵纪守法的，不应该由他们用繁琐的手续“自证清白”。

另一方面，就是应当通过技术手段减少民众办证的流程和麻烦。黄明副部长也表示，将建立覆盖全国的人口基础信息库，为流动人口服务和管理提供技术支撑，将来流动人口不论到哪里，服务和管理都能够跟进到哪里。我们可以畅想，将来居住证、身份证、户口簿，乃至护照、社保卡都“多证合一”，甚至以后我们办事只需要报一个身份证号码，或者摁下一个指纹，就能完成需要证明的一切手续。

让服务和管理都日趋便利化，这样做“减法”的户籍改革，才是老百姓真正需要的改革。

刊于《东方早报》 | 2013-12-18