棚户区该怎么改造

如果不是在上海市黄浦区政府官网上看到，我还是很难想象到在上海市中心还有这样的地区：“我们76号老房子经过130年的风雨创伤，现在是墙壁开裂，屋顶漏水，下水道堵塞。楼道昏暗，电线密布。走路时地板摇摇晃晃。绝无半点夸张。”

这里所说的76号老房子，乃是上海市中心黄浦区四川南路76号，这个小区的南面是城隍庙，东面是外滩，北面是南京路，绝对的市中心。也正是因为地处市中心，破落的墙体会影响这个城市的形象，因此把沿街的马路都粉刷了一遍。不过据居民反映，尽管如此，还是有来来往往的人群对此指指点点。其实，这个房子的好坏，对于游客来说可能只是大煞风景，但是对于居住在这里的居民来说，则可能是各种生活的不便。

也正是因为生活的各种不变，这些居民想到了给政府写信，要求政府将相关区域列为棚户区改造范围。但棚户区改造并不是一件非常简单的事，首先需要考虑的问题是钱从何出来？如果政府出钱来改造这些区域，那就意味着政府用这些钱来补贴原有的城市居民，这对那些其他地区的普通居民来说并不公平。更为重要的是，是不是每个居住条件不好的居民都可以向政府要求旧城改造？

当然，在现有的模式下，往往不是政府出钱，而是交由房产开发商来改造棚户区。房产商主导的棚户区改造解决了资金来源的问题，但也带来另外一个难缠的现象：如何对原有的业主进行补偿？像四川南路76号中居住的很多人，并不是房子的真正所有者，而是出租户。对于那些并非居住在76号的所有人而言，棚户区改造的最大收益并不是改善居住环境，而是可以借此获得一笔不菲的补偿款。

也正是如此，这些棚户区居民在面对改造时，会出现两个立场完全不一致的群体：居住于此的居民想尽快动工，这样就可以早日搬离这个不适宜居住的区域；而那些不在此次居住的居民则不在乎何时动工，他们只关心补偿款是不是达到他们心目中的那个数值。

有关旧城改造，我们在媒体中经常看到这样一幕：一方面是居民联名写信要求早日动工，而另一方面则是有人坐地涨价抗拒动工。为什么会有这种看似矛盾的现象发生？居民的利益取向是一个重要原因。

也正是因为这两个群体的目标太不一致，不少地区在旧城改造过程中特意设立“意愿征询”环节，规定必须达到一定比例的居民愿意改造之后才能启动项目，比如《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第十二条规定“因旧城区改建房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人、公有房屋承租人的改建意愿；有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建。”

为什么政府会划出90%这条线？在我看来有两个原因：

一是旧城改造往往涉及各种利益纷争，假如未听取民意而强行上马，会导致各种意想不到的群体性事件，从而影响社会稳定。有数据显示，国家信访局从2003年到2006年接待的上访人数当中，有近40%涉及拆迁——绝大多数是属于旧城改造，而当时建设部这个比例高达70%-80%。

第二个原因则是因为随着法治环境的完善，旧城改造的利润空间急剧缩水。2003年以前，国有土地并不需要通过公开的“招拍挂”，开放商的拿地成本相对不高。同时，居民的补偿款也不高。但是近年来，随着招拍挂制度的施行和房地产市场的红火，压低补偿款这个办法已经不灵了。补偿款支出的增加逐渐成为旧城改造的沉重负担，使得开发商的经济激励逐渐减弱。

那么，如果不到90%的同意，是不是棚户区就永远存在下去，而这些居民的生活环境就无法改善了？必须指出的是，棚户区不进行再造并不意味着生活环境就永远无法提高。就像上海市黄浦区住房保障和房屋管理局在给四川南路76号居民所答复的那样：“如目前居住困难，可向所在街道申请，按照相关政策，通过住房保障途径解决。关于房屋修缮事宜，可直接向当地物业管理部门报修。”

同时还必须指出的是，城市中心存在着的棚户区并不都是坏事，由于收入所限，并不是所有的人都能住上好房子，而这些房子就是给低收入群体提供了一个落脚的地方：100多年来，棚户区就是进城第一代者在城市的落脚之地。在中国这样城乡差异悬殊的地区，旧的棚户区更有特殊的意义。

刊于腾讯《大家》专栏 | 2013-9-13