户籍改革不妨换一种思路

在6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。据公安部统计，2010-2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人。

如果光看835万的数量，这当然是一个不错的成绩。但如果考虑到中国流动人口（工作地和户籍地不一致的人口）的数量，那么这个成绩并不出色，甚至非常一般。

据国家人口计生委统计的数据，2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%，其中农村户籍流动人口约占流动人口总量的80%。换句话说，如果按照目前的速度来解决流动人口的户籍问题，那么还需要近22年的时间才能够解决这些人的户籍问题。

同时需要注意的一个现象是，并不是所有的人都在中小城市就业，比如说上海目前将近有1000多万的非沪籍人口，占常住人口的40%，在北京、广州、深圳等特大城市中，外来人口的比例也占类似的比重。

一般来说，越是特大城市，则非本地户籍的人口越多。假如，按照发改委“合理设定特大城市落户条件”的做法，那就意味着在这些特大城市的非户籍人口市民化可能需要花费的时间更长。

为什么要对特大城市的落户条件做这么严格的限定？按照官方的表态是因为存在两个因素，一是成本问题。据有学者测算，一个农民工市民化的成本为20万，那么目前的城市能否支撑这个成本是一个问题。其二是城市管理的挑战。一下子要涌入这么多人，那么城市如何来对此进行管理？

在我看来，这样的顾虑可能是多余的。

首先，即便目前特大城市无法给这些市民提供户籍，但是特大城市每年还是源源不断的增加非户籍人口。上海每年以将近50万的数字在增加，而每年的户籍指标却只有2-3万。至少从目前来看，这么多数量的人口进入特大城市，并没有给城市的管理带来多大的问题。

换句话说，这些人涌入这个城市，并不是因为这个城市的福利，而是为了城市里的就业。

那么，如果给这些在城市就业的居民提供均等化的公共服务，需要耗费多少成本？是不是真的如很多学者所说的20万？对此我表示怀疑。另外，即便成本真的是20万，这并不意味着这些成本都是要在当期支付，比如说养老金就是如此。

据国家计生委主持的《中国流动人口发展报告2012》提示，流动人口的平均年龄是28岁，那就意味着这部分群体如果成为本地户籍居民，至少在社会保障这一块是属于只做贡献而没有收益。

当然，公共服务并不只限于养老，同时还有医疗和教育等方面的内容。事实上地方政府在提供均等化的公共服务中，只需要支付成本的项目几乎只有教育，其他的公共服务几乎都需要居民提供对价。天下没有免费的午餐，即便是目前的户籍居民，如果不缴纳“四金”，他也无法获得相关的公共服务。

从上面的讨论可知，当下的城市居民中单纯的户籍并不意味着福利，福利水平的高低实际上是依赖于居民支付的对价。从这个意义而言，开放户籍并不会为城市增加太多额外的成本，相反，在养老等方面则可以缓解城市目前遇到的养老金支付危机。既然如此，为何当局对开放户籍还是如此审慎？

本人认为，计划体制下形成的福利观念是一个很重要的因素。在计划体制下，城市居民都拥有一份工作，从形式上来看国家包养了个人的生老病死。但是，自从实行市场经济以来，国家不再对每个居民的生老病死负责，我们所享有的福利实际上都是自己今天努力工作的结果，而不是国家单方面的给予。尽管在计划时代居民的福利最终也是依赖于个体的劳动。

既然户籍在很大程度上已经与福利脱钩，那我们的步子为何不迈得更大一些？城市化的实质就在于人口的自由流动。如果政府硬要给城市分三六九等，并对落户作出种种限制，这可能和城市化的本质背道而驰。如果，真的担忧户籍增加给政府带来的巨大压力，那让户籍与福利脱钩如何？

事实上，欧美国家在城市化的初期，并不存在着这么多的福利，这可能是我们在城市化过程中可以借鉴的经验。

刊于腾讯《大家》专栏 | 2013-7-1