预算执行屡审屡犯，亟待长效机制遏制

“这次审计中发现的一些问题，可以说是每年‘屡审屡犯’的‘顽症’。所以我们不光要对这些问题坚决整改，更要认真研究，建立一个‘长效机制’！”李克强总理在7月5日的国务院常务会议上说。

当天会议部署整改审计查出的预算执行等问题，推动国家重大政策措施落地见效。“政府要勇于揭示自己存在的问题，但更重要的是怎么解决这些问题。”李克强说，“要把审计中发现的问题分解到各部门，限时按项逐条推进严肃整改！审计署要对整改结果进行跟踪督查！”

6月23日，在十二届全国人大常委会第二十八次会议上，审计署审计长胡泽君报告了《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，就中央财政管理及决算草案、中央部门预算执行、国家重大政策措施落实、中央企业、金融等7大方面的审计情况做了汇报。

报告显示，上年执行率较低的项目，次年没有降低预算规模，发改委等部门将资金投向竞争性领域、中央基建项目进展慢或闲置；转移支出管理落后，绩效考虑、项目退出等机制缺失；增值税的可抵扣范围小，降低了营改增的减税效果；中央部门、中央企业、重大政策等方面存在乱花钱、违规收费、未执行国家政策等问题。审计报告还汇报了移送的重大违纪违法问题线索情况，建议深化财税改革，提高财政管理绩效。

审计署向全国人大报告“年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”是每年6月的例行工作，每年审计出来的问题都很多，篇幅都在1万字以上，字字直指问题，但每年都有屡审屡犯的问题，如预算不完整、资金闲置、违规列支“三公”经费、转移支付管理制度不健全等；每年也都提相似的建议，2011、2012、2014、2015年都提到加快化财政体制改革，2011、2012、2013、2015年都提到优化财政支出结构，增加民生投入，2012-2015年都提到提高财政资金使用绩效。2015年，审计署建议强化问责和公开，健全审计查出问题整改长效机制，但从2016年的报告来看，屡审屡犯的现象并没有得到遏制。

新近的常务会议提出，要构建长效机制，有效遏制屡审屡犯现象，加大督查力度，对整改不力和不作为、乱作为的要严肃问责。这是好的回应。但近几年审计署发布报告以后，相应的常务会议也都提到要着力构建长效机制，健全监督制约机制，克服屡审屡犯的“牛皮癣”，但效果并不显著。

那我们应该如何建立遏制“屡审屡犯”的长效机制？

首先，乱花钱的源头在于政府的钱太多，民生支出太少的根源在于，民众之急很难成为有些部门编制预算的动力，这导致了支出与需求之间的错配，浪费了财政资源，投向竞争性行业的钱还挤出了民间投资，不利于经济复苏。要长久地杜绝这一点，需界定政府的事权，明确哪些事情是政府应该做的，哪些事情是最紧急的，这些也就是审计报告中年年都提的深化财税体制改革。

过去几年，中央政府财税部门做了很多努力，在预算管理、财政事权、转移支付方面有不少新规出台。但问题是，深化财税体制改革约束的是各级政府的权力，界定的是政府和社会的边界，靠政府自身的努力很难推动，需要中立的第三方和最高的权力机构，这应该是全国人大的职责，应当在全国人大的层面来推动。

其次，有文件、法律出台，政策要发挥效力还要看执行情况，即使在目前的《预算法》、转移支付新规等框架下，各级政府执行的情况也不是很好。这是因为政策实施主要依赖于中央的监督和检查，限于人手，中央不可能同时管住所有人，也就难免有人会铤而走险。机制要长效，监督与约束机制要多元、广泛，各级人大、公众媒体、纳税人、司法等主体都可以发挥作用。例如营改增的抵扣项设计，财税部门权力过大，企业有不同意见时，复议、仲裁与行政诉讼的成本巨大、收效甚微，如果将抵扣项认定的权力上收一部分至人大（增值税应先立法），降低司法救济成本，维护企业维权的权利，企业的可抵扣项就不会这么少了。

最后，审计报告中的绝大多数问题都是滥用公共权力的结果，而约束公共权力最佳的武器就是公开透明。2014年同期的国务院常务会议提出，从公开透明的预算制度入手，推动建立现代财政制度，这可谓将“权力关在笼子里”最为关键和有效的机制。

将财政收支列于阳光之下，接受公众的审视，造假被发现的可能性大大提高，继而抑制有些部门违规操作的冲动，纳税人也可以知道自己的钱用于何处，纳税遵从度也会大大提高。

2014年通过的《预算法》修订案要求预算编制将收入编至“目”，支出按功能分类编至“项”，按经济分类编至“款”，财政部近年来推进的国库集中收付更是在支付系统上掌握了绝大多数政府部门的收付明细，财政收支公开透明已经有很好的技术基础，所需的只是政府公开透明的决心。

刊于《凤凰评论|政能量》 | 2017-07-05