网约车“因城施策”不应分割市场

因城施策正在成为一个被越来越多的地方政府和监管机构所使用的时髦词汇。比如在网约车新政中，各地方政府针就对网约车出台了不同的准入门槛，而这被称之为“因城施策”。

“因城施策”最早出现于2016年的《政府工作报告》中，主要针对的是房地产市场此前“一抓就死、一放就乱”的局面，2016年《政府工作报告》提出要“完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存”。从这句话的表述来看，因城施策的目的是通过让各个地方政府扩大需求，化解房地产库存，从而促进房地产市场平稳健康发展。

不过从房地产市场的表现来看，在去库存的大潮下，一二线城市的房价大涨，原本以拉动需求去库存为目的的“因城施策”，最终却被各地方政府转化成了限制需求的“限购和限贷”，在十一期间，国内有19个城市开启了限购模式，而在一年之前，国内绝大多数城市还在为如何去库存而烦恼。

一个比较有意思的现象是，现在各大城市的“限购”往往是以购房者的户籍作为识别标准，绝大多数城市都对本地户籍居民和非本地居民作了两种不同的区分，甚至北京和上海还规定非本地户籍居民即使单身也在限购之列。而这些调控措施，某种程度上与统一市场的目标相悖，甚至与相关法律抵触。到目前为止，《城市房地产管理法》、《物权法》、《合同法》和《行政许可法》等法律并没有规定买卖房产需要当地户籍或者需要在当地缴纳社保或者个人所得税，更是没有说非本地户籍的单身人士不能买房。

为什么这些与统一市场相悖的举措会被地方政府青睐，甚至还被扩大到购车、甚至就业等领域？最为典型的即是10月份各城市公布的网约车实施细则征求意见稿，很多城市——比如北京和上海等都明确规定只有本地户籍的居民才可以成为网约车司机。被广大市民诟病的不只是户籍，同时还有车辆的轴距、排量还有车龄等内容。而所有的这些内容，都被地方政府称之为“因城施策”。

一个最为直接的原因是，法律上缺乏限制地方政府不当行为的途径。学界早就注意到规范性文件——也就是通常所说的“红头文件”违法现象会侵犯个人和机构的权利，但是制度层面上却一直对此束手无策。2015年修改的《立法法》也注意到这个现象，甚至在90条中赋予了任何个人和组织发现规范性文件违法时可以向全国人大常委会书面提出审查的建议，而且还要求“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”　但是由于门槛太高，而且也不具有可操作性——《立法法》并没有明确违法审查的程序，使得普通市民对此望洋兴叹。

司法机关也缺乏相关的救济途径。尽管修改后的《行政诉讼法》扩大了受案范围，但是在第十三条还是明确规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。当立法机构和司法机构都无法约束地方政府的规范性文件后，地方政府屡屡出台违反法律和行政法规的规范性文件也就不足为奇。

于是，我们就会发现一个非常有趣的现象，尽管从上世纪改革开放以来中央政府就一直致力于建设统一市场，打击地方保护主义，让劳动力和商品在全国范围内自由流通，但是时至今日，成果还是不明显，而在特殊情况下，这种以分割市场为目的的手段还会得到强化。

何为市场统一原则？即劳动力和商品可以在在一个国家范围之内自由流动，各地方政府不得设置歧视性的措施，这是构筑一个统一市场所必需的。在传统的计划经济体系下，中国的市场被行政区划分为若干个大市场，打破行政分割一直是改革开放以来中央政府努力的方向。为此，2003年制定的《行政许可法》特意在第15条规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”

还是以网约车为例。驾驶员的户籍、车辆的轴距、车辆的排量……这些在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中没提到的内容都在各个城市的实施细则中体现出来。为什么会有这种变化？原因就是《暂行办法》第12条规定的：“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”

此前交通运输部刘小明副部长于7月28日在深化出租汽车行业改革新闻发布会上指出的：“对多少年的车能够从事网约车服务，什么样的车型能够从事这样的服务，都留给了各个城市人民政府决定，因地制宜，因城施策。”而这又是属于城市人民政府的“属地管理责任”，即“城市人民政府要切实承担出租汽车管理的主体责任，充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。”

是的，传统上出租汽车服务在我国是一个地方性事务，因此地方政府可以针对本地的情况作不同的安排。但需要指出的是，这样的安排不应违背市场统一原则。由此来看，目前不少城市对网约车司机设定户籍限制的行为大可质疑。同时还需要指出的是，尽管目前存在着城乡分割的户籍制度，但这不应该成为很多行业继续分割的理由，相反，应该创造各种条件来打破这种分割，方便劳动力在市场的流动，从而实现城乡和谐。

为什么地方政府最后会破坏统一市场？除了前面谈到的制度上缺乏妥善的安排外，很重要的一个原因是在目前的制度框架下，限制非户籍人口所导致的风险最少，尽管会引发媒体上的反弹，但是并不会因此在两会上被当地人大代表或者政协委员批评。毕竟，人大代表和政协委员主要是由本地户籍人口组成。

不过，这种分割市场的办法并非长久之计，反而会激化矛盾，毕竟中国的未来是要实现统一市场，而不是任凭劳动力分割。就像刘小明副部长谈及网约车时所说的那样：“我们希望通过网约车的增量来更好地实现公众多样化出行服务，更好的出租服务的体验。”

事实上，各地方政府“因城施策”的目标应该是为了满足人民群众对美好生活的追求，而不是通过限制供给或者抑制需求来减少人民群众的选择。网约车是这样，房产也是如此，我们甚至可以把这个结论推及到任何一个领域。

刊于《财经网》 | 2016-11-15