收费公路的债务风险

9月18日，交通运输部和各省市公布2015年的收费公路统计公报。截至2015年底，全国收费公路里程为16.44万公里，全年通行费总收入为4098亿元，收支相抵后，收费公路净亏损3187亿元，亏损额是2014年的2.03倍，是2013年的4.87倍。同时已经披露数据的27个省市全部亏损，2014年时，尚有四地是盈余状态。

收费公路是中国高等级公路网跨越式发展的基础。传统以政府投资修建、使用者免费的模式，受政府财政规模限制，会抑制公路的供给。财政修建的免费公路不产生现金流，还会成为政府的负担，进一步抑制修建公路的积极性。数据显示，超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是收费公路。

中国公路能有此成就，可以说全是用路者付费模式的功劳。同时收费规模预测可以衡量出公路的价值，提高公路的投资效率，避免亏损的硬约束也会激励投资主体避免很多不必要的投资。

2010年以前，中国基础设施长期落后于经济增长。首先是以道路桥梁为代表的基础设施相对生产性设施的投资严重不足，其次入世以后，中国经济增速突飞猛进，出口导向型的经济结构带来了巨量的交通物流需求。自1998年朱镕基启动大规模基础设施投资以后，中国基础设施投资落后的局面得到了缓解。中国的收费公路运营情况也处于历史最好状态，2010年的时候收费公路整体收支相抵净盈余32亿元。

但公路不是越多越好，2008年开启的四万亿计划和经济衰退使得基础设施相对过剩，随后反映为2009、2010年修建的收费公路整体呈现亏损状态，并且亏损额从2011年的323亿扩大到2015年的3187亿。从全国层面来看，每征收100块的通行费，高速公路就要亏损78块。当下时点的高速公路供给明显超过需求，属于超前建设。

收费公路运营亏损并不是可怕的事情。1998年到2008年的十年时间，中国仅以高速公路计算，通车里程年化增速高达21.4%，1999、2000和2002年的增速甚至超过30%。以当时的眼光来看，这些高速公路的修建无疑是超前的，但事后来看，得益于中国出口的迅猛增长，2010年以前的高速公路超前修建又是成功的。

那么如何来判断一条公路是否应该修建？对市场需求的判断自然是无比重要。分省来看，辽宁、黑龙江、内蒙古、陕西等多个省市虽然收费公路里程在增加，但通行费收入却在下滑，理应全面停止新建收费公路，并且降低经营成本。河北、江苏、云南等地，通行费收入增长缓慢，而支出增速超过100%，也应该放缓修建进度。河北的情况已经恶化到每征收100块的通行费，要亏损218元的地步了。

高速公路一定时间的持续亏损也未必是问题。对于地方政府来说，兴建基础设施的目的在于刺激经济增长，继而增加财政收入。新建收费公路的通行费收入如果无法弥补运营和还贷成本，因新增收费公路投资而带来的额外财政收入可以弥补亏损，这条公路的修建也是值得的。

但全国各地经济增长的表现并不均衡。虽然北京、上海在2015年的收费公路的亏损额占通行费比重超过100%，但这些地区新增的基础设施投资带来的额外新增的财政收入会弥补亏损，财政风险比较小，而新疆、云南、贵州和内蒙古，就没那么乐观了，这些公路不仅对地方财政的贡献很少，还会危及地方政府的信用。这些地区的公路融资主体的城投债在银行间市场也频传违约风险，公开信息显示，云南等地区的城投债，常常会遇到无价无市的遇冷局面。

随着中国进一步城市化，人口、经济主体逐步向特大城市圈和区域中心城市集中，中西部不发达地区的很多现存和规划中的路网的车流可能不增反减。这意味着这些地区的收费公路收支失衡局面很难得到有效解决，我们要及早筹划如何处置这些路网对应着债务风险，未雨绸缪。

刊于《上海国资》2016年第10期