小区开放应遵循市场原则

近日，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称《意见》），提出新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题。

交通拥堵日益困扰着城市。除了机动车增速较快以外，交通路网规划不当也是重要的原因。用相同比例尺从谷歌地图上截取全球各大城市的地图可以看到，北京、上海等国内城市的街道很宽，但很稀疏，街道之间包围的小区的面积很大。相比未拆迁的老城区，新建城区路宽且稀的问题更严重。而纽约、香港、东京等全球性大都市的道路则呈现“窄马路、密路网”的格局，通行效率相对较高。

《意见》明确要树立“窄马路、密路网”的城市规划观念是一个很大的进步，这意味着决策层开始反思过去行政主导的城市规划“大而不当”的缺陷，也肯顺应趋势做出改变，有利于从供给层面（提高道路占建成区面积的比重、提高通行效率）来解决交通拥堵。

问题是怎么做？

首当其冲的问题是小区内部公共用地的产权处置。《物权法》第七十三条明确规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外”，道路、绿地等小区公共用地是由小区全体业主分摊，写在房产证上的，业主也通过购买住宅的方式向国家缴纳了相关基金和税费，产权应当受到法律保护。

新建小区的阻力比较小，新加坡等国家的实践中，小区的道路、绿地等公共用地也是直接归市政管理，不计入个人分摊面积。只要将小区道路市政化的规范列入住宅标准，个人在购买内部道路市政化的小区的时候，就已经默认认可这种模式，不会有太大的争议。问题是已经建成的封闭小区如何处置？

小区要打开，对社会开放，意味着小区内部使用的道路变更为城镇公共道路，土地产权性质由业主共有的私有产权（国有建设用地的使用权）变更为市政使用、公共用途，这是一种征收行为。

既然是征收，首先应当依法定程序操作，征得多数业主的同意（部分地区在房屋拆迁实践中，需要征得90%的业主同意后方可征收）。考虑到过往城市拆迁的实践，获得业主的同意并不容易。

其次，应该给予当事者相应的补偿，之后才能将小区内部共有的土地变成城市公共用地，而征收如果按市价补偿，需要的资金恐怕也是天价数字。

最糟的方式就是政府一纸文件，未依法定程序，没有给予补偿，就直接要求小区打开大门，这不仅严重损害了居民的财产，也是挫伤《物权法》等法律的权威。

可以想象，开放已经建成的小区会面临什么样的阻力，这也意味着封闭小区的开放计划不太可能一步到位。政策具体实践时，可以根据交通流量等因素测算，在一些交通特别拥堵、面积过大、造成交通绕行最多的小区，先行依法定程序征收。政府通过在补偿金额、交通拥堵指数两者之间权衡，争取花最少的钱、解决最大的问题，同时又尊重私有产权，对小区业主造成的伤害最小。唯有这样，才可以防止又一次拍脑袋政策的发生。

刊于《财经网》 | 2016-2-22