北京市政府动迁的京津冀一体化想象

传了近10年之久的北京市政府搬迁计划，再一次被媒体热炒。有港媒报道，北京四套班子将迁往通州，整体搬迁工作将在2017年完成。而社交媒体上对此次搬迁，还夹杂着更多的消息，说是不只是北京市政府的搬迁，同时还将成立首都特别区。由于通州南部和天津武清、河北廊坊均有交界，坊间均将北京市政府东迁视为是京津冀一体化的重要举措。

在中国，政府大院迁移并不是新闻。如果以“人民政府驻地迁移”作为关键词在网络上搜索，你就会发现有很多迁移的消息，最常见的是县市一级政府，偶尔也能见到省一级政府驻地搬迁的消息，比如说湖南省人民政府驻地于2004年开始由长沙市芙蓉区五一中路迁移至现在的长沙市天心区湘府路。作为直辖市的上海，其驻地也有过迁移的历史，现在所在的人民大道200号是从1995年7月1日开始使用，而在此前是在外滩中山东一路12号的原汇丰银行大楼；即便深圳这样一个年轻的城市，市政府驻地也有过搬迁的历史，2004年市政府从罗湖迁移至今天的福田区福中三路。甚至我们可以说，对于中国各级人民政府来说，政府驻地迁移才是常态，不迁移才是意外。

为什么各地人民政府热衷于搬迁？一个可能的解释是，政府对包括土地在内的要素价格具有主导权，通过政府驻地搬迁，能够带动一地的经济发展。从目前绝大多数省市人民政府驻地迁徙的位置来看，一般来说是从市中心搬迁到郊区——或者说是新区，比如说西安市人民政府驻地从市中心的莲湖区西华门大街迁至郊区的未央区凤城八路；南昌市人民政府驻地从东湖区民德路迁至南昌市东湖区新府路；合肥市人民政府驻地由庐阳区淮河路迁至合肥市蜀山区东流路……这样的名单很长，几乎所有省市一级人民政府驻地的迁徙都是遵循这一规律，从繁华的市中心迁徙至新区，各地人民政府冀希望于通过政府行政中心的搬入，能够给该地区的经济注入活力。

也正是如此，中国才会有全世界最为独特的楼堂馆所现象，各地方政府的行政中心大都富丽堂皇，豪华程度其他国家罕见，之所以会出现这个现象，除了众所周知的行政部门权力较少受限制之外，很重要的一个原因是地方政府想借行政中心豪华的办公楼来撬动当地的地价：在土地财政模式下，豪华行政楼的成本会通过高昂土地出让金的方式从开发商中返还。一个可以想象的事实是，如果行政中心办公楼的设施过于普通，可能会影响很多商业机构投资开发新区的信心，政府都不愿意过来，我们去了会不会吃亏？在某种程度上，行政中心办公楼的豪华程度与新区土地价格之间甚至呈正相关。

为什么地方政府乐于玩这种行政中心搬迁的游戏？如前所述，那是因为地方政府想通过行政中心搬迁来为开发新区获得巨量资金，更为重要的一个因素则是，中国城市化所带来的巨量化人口流动，使得原有的城区无法承载更多的人口，城市迫切需要寻找一个能够容纳更多人口的新区。如果对比下1990年第四次人口普查和2010年第六次人口普查的数据，我们就会发现绝大多数省会城市的人口都有着将近20%以上人口的增加，而直辖市或者那些经济更为活跃的城市则有50%甚至100%的增加。地处经济不发达地区的西安市，2010年第六次全国人口普查时西安全市常住人口为846.78万，而1990年第四次全国人口普查的数据则为617.95万，20年间人口增加了37.03%。而在经济发达地区的广州，人口则是翻了一番，2010年第五次全国人口普查的数据为1270.08万，而在1990年第四次全国人口普查时才630.20万。

于是，我们就可以看到这样一个现象，搬迁行政中心几乎成为各地方政府发展新区的不二模式，而各地方政府也从这种搬迁中受益匪浅：为城市发展获得了更多的地理空间，而且也收获了不菲的土地出让金，地方政府有能力对新城区进行大规模的基础设施投资，从而可以卖出更高的地价，最终形成新城区市民、政府和开发商三赢局面。

在过去二三十年中，北京人口迅猛增长，1990年第四次人口普查时为1081.9万人，而到2010年第六次人口普查时则拥有常住人口1961.2万人，几乎翻了一番，而这些增加的人口，绝大多数都是属于外来人口。在过去二十多年中，北京城区面积不断增加，从三环拓展至六环，但是市政府驻地却自1949年以来就没有变动还是蜗居在二环之内的东城区正义路2号，这几近于奇迹。

为什么北京市人民政府驻地不像其他城市那样实施搬迁？一个很重要的原因在于首都的特殊地位，牵一发而动全身，因此没有特别重大的理由，政府驻地绝对不会发生迁移，对于北京来说，发展经济固然必要，但是首都这一独特的政治地位使得人民政府驻地搬迁的行为格外谨慎，甚至在某种程度上，北京市政府驻地的搬迁可能是中央的统一部署，而不只是北京市政府单独为之。当然，另外一个不需要搬迁的原因则是，对于北京来说，这里集聚了全国众多的资源、无论是教育、经济还是、文化，它无需通过搬迁政府驻地的方式来发展新城区，北京市城区面积轻松从三环拓展至五环就是一个明证，而在其他城市则是不可想象。

但市政府驻地不搬迁也带来了诸多弊病。与上海等城市的多城市中心格局相比，北京城区中心过去集中，绝大多数的资源——行政、教育、医疗等都是集中在三环以内，而行政中心又集中于二环之内。过于集中的行政中心使得该地区的交通过于拥堵，更能为重要的是，三环之内的居民住宅用地极少，绝大多数都是属于商业办公用地，这意味着这里的人流是潮汐式移动，给交通带来了极大压力。

那么，北京市政府搬迁会改善这一状况吗？对此我表示谨慎乐观。当然，市政府搬迁之后会减少北京市有关部门和工作人员到该地区办公的频次，有助于减少该地区的拥挤，但问题在于，这样的减少能占多大程度？当然，市场人士解读此次北京市政府搬迁，并不只是说为了缓解首都的交通，而是在一个更广阔的视野，那就是此次北京市政府搬迁时和京津冀一体化紧密联系在一起。问题于是来了，北京市政府搬迁能够给京津冀一体化带来什么？

一个可能的结果是，市政府东迁将会带动大量资源转移至东部，从而带动该地区的发展，那些已经在全国各个城市发生过的故事也将在北京上演。但一个可以想象的现象是，北京市政府东迁并不必然导致原有北京城区格局的变化，对于北京这样一个人口过2000万的特大城市，完全有可能是通过增量的方式来带动通州以及周边地带的发展，而并不必然是削弱原有城区的功能。事实上，此前各地方政府行政中心的搬迁导致的新城区繁荣，绝大多数的流入人口并不是来自于原有城区，更多的是来自于外来人口。以上海浦东新区为例，目前浦东新区是上海市人口最多的区，根据2010年中华人民共和国第六次人口普查，浦东新区共有常住人口5,044,430人。但浦东的人口中绝大部分并非是来自于浦西，而是来自外来移民。据第六次全国人口普查的数据，2010年人口同2000年相比增长了58.26%，年均增长4.7%。而外省市来浦东新区常住人口更是增长了189.5%，年均增长率为11.22%。这样的人口增速远超全国平均值，甚至在世界上都是罕见。当然，浦东的崛起并未导致原先城区的衰落，到目前为止位于黄浦江西岸的黄浦区和静安区还是上海的商业中心，事实上，以中国这样大的经济体和人口，完全能容纳下诸多的城市中心。

也正是如此，我对此前很多人说的要把北京的经济功能甚至资源疏散到河北或者天津的建议不以为然，因为历史上我们也做过类似的功能疏散，比如说在六七十年代的三线建设将东部沿海的企业向中西部地区搬移，但历史表明，这些措施并未取得成功。如果说在过去计划经济时代的功能疏散不可能实现，那么现在市场经济就更加不可能：只要北京还是中国的首都，那么很多人就不愿意离开北京，即便把机构搬走了，人可能还是留在北京。

因此，对于北京市政府东迁通州，一个可以预料的现象是，通州区的人口将会在未来几年内持续增加，人口的流入将会带来就业，同时导致商业繁荣。当然，这些新增人口并不必然是来自于原有城区，甚至也不局限于河北，就像今天深圳人口并不是来自于广东、浦东人口并不是来自上海老城区一样。甚至，我们可以下这样一个不成熟的判断，衡量北京市政府东迁以及京津冀一体化是否成功的标志，并不在于是把原有北京市的各个产业向河北转移，而是在通州周边地区能否新增人口、甚至吸引来自全国各地人口。只有当通州郊区吸纳了大量的来自全国各地人口的时候，京津冀一体化才有可能实现。

刊于腾讯新闻“事实派” | 2015-6-18