义乌出租车改革动了谁的利益

最近，一则“浙江义乌将逐步取消出租车营运权使用费”的新闻广为传播，根据媒体的报道，未来义乌将按照“有序放开、市场调节、依法监管、惠民利民”的要求，放松出租汽车市场公司化准入，放开出租汽车数量管控，放活出租汽车经营方式，建立健全政府与出租汽车经营企业两级管理体制，强化经营企业主体责任，强化驾驶员从业资格管理，加快行政许可向市场配置转变，政府管理向公共服务转变。

尽管很多媒体以“浙江义乌将逐步取消出租车营运权使用费”为标题吸取眼球，但需要注意的是，取消出租车营运权使用费并不是始自义乌，今年1月14日，辽宁省人大常委会审议了《辽宁省客运出租汽车管理条例（草案）》，该草案第三次审议稿中增加了“市、县人民政府应当明确本辖区既有出租汽车运营服务经营权发展目标以及政策措施，逐步实现出租汽车运营服务经营权无偿有限期使用”条款。而这部分也被部分媒体解读为“辽宁拟逐步取消出租车份子钱”，引发高度关注。

长期以来，我国出租车行业一直实行数量管制，政府控制着城市出租车的运营数量。除了少数城市以外，获得出租车经营权都需要向政府缴纳高额的营运权有偿使用费。同时，由于绝大多数地方政府都已经事实上不再投放出租车数量，以义乌为例，从2008年开始，七年间没有新增过一辆出租车。由此导致了两个现象，一是市民打车难问题越来越严重，尽管在这近7年的时间里义乌的常住人口增加了近50%；二是导致二级市场中出租车经营权的转让费畸高，水涨船高的还有出租车司机的份子钱。

也正是如此，很多人呼吁，出租车经营许可权能否免费转让？事实上，这个问题早在2004年的《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发〔2004〕81号）中就已经提到：

“出租汽车经营权有偿出让不规范、出让金额过高是增加出租汽车企业和司机负担的重要因素，必须认真清理。本通知下发后，各地人民政府要立即组织建设、交通、财政、发展改革(计划)、价格、工商等部门，对出租汽车经营权有偿出让进行专项清理整顿。所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策。已经实行出租汽车经营权有偿出让的，可召开听证会，在充分听取有关专家、从业人员和乘客等社会各方面意见的基础上，对经营权出让数量、金额、期限、审批程序、出让金用途以及经营权转让、质押、权属关系等进行全面清理和规范。对经营权出让金额过高的，要切实降低；对非法转让的，要予以纠正。清理整顿要从当地实际出发，与改革、完善出租汽车市场准入、退出制度相结合，既解决突出问题，又避免引发新的矛盾和不稳定因素。要总结经验教训，按照公开透明、公正有序、公平负担的原则，逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式，建立科学合理的出租汽车经营权配置机制，防止单纯追求提高经营权收益的行为。”

总结这句话的意思就是，“出让金额过高增加出租车企业和司机负担”，有必要减少转让费，甚至是取消转让费。那么，在取消出租车经营权有偿转让且存在数量管制的前提下，出租车经营许可权该如何发放？按照81号文的精神，就是要“逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式”。也正是在这个精神的指引下，不少城市的出租车经营权转让就采取了这种方式。比如说于2010年5月1日实施的《广东省出租汽车管理办法》规定，“各地应当采取以企业综合素质和服务质量为主要条件的招投标方式配置出租汽车经营权，择优确定经营者。已经实行出租汽车经营权有偿出让的市县，需要继续实行的，应当报省人民政府批准。尚未实行经营权有偿出让的市县，不得新出台出租汽车经营权有偿出让的政策。”

根据广东省交通厅在《<广东省出租汽车管理办法>条文解读》中所作的说明，“服务质量招投标是经营权配置的好办法，既不增加经营者和驾驶员的负担，又可引入竞争机制，实现公开透明操作。以服务质量作为能否中标的主要标准，符合优胜劣汰和公正、公平的市场竞争原则，符合广大乘客的利益。”但服务质量招投标真能解决经营者和驾驶员负担过重的问题吗？

可以肯定的是，出租车公司的负担会得到大幅度减轻。众所周知，此前出租车公司需要承担高昂的经营许可权转让费，该笔费用取消之后，其成本就会大幅度减轻。但是不是出租车公司成本降低之后，出租车司机的成本也能随之降低？在其他外部条件不变——主要是数量管制没有放开、劳动力供求关系没有发生变化之前，公司不会愿意将自己减轻的负担转移到出租车司机身上，而是将这部分减少的成本转化为公司利润。

甚至，这种“服务质量招投标”还会导致潜在的腐败。一个很简单的事实是，只要出租车牌照总数有限，那么牌照仍旧有租值，唯一的变化是原来政府对牌照的垄断变成了出租车公司对牌照的垄断。此前我曾经对“辽宁拟逐步取消出租车份子钱”的新闻作过如下评论：“从前政府公开拍卖出租车牌照，现在政府无偿提供，到底给哪家出租车公司，给多少，其中可能会形成暗箱操作和腐败行为。出租车公司为了获取牌照，私底下未必会少花钱，获取牌照之后也可以将成本任意转嫁给承租司机，份子钱也少交不了。”

更为重要的是，这种服务质量招投标固化了行业利益。在原先的出租车经营许可权有偿转让的模式下，任何潜在的投资者只要符合相关资质，只要有钱就能获得出租车经营许可权。但是服务质量招投标却改变了这种逻辑，只有原先从事出租车行业的公司才能获得新增的经营许可权。当然，这并不意味着原先这个行业的机构和个人无法从事出租车行业，潜在的投资者还可以获得现有公司股权的方式进行，但是由于出租车经营许可权一级市场的封闭，无形之中会抬高今后股权的价值，而后来者的高估值一定会向出租车司机收取更为高额的份子钱，而不是像文件中所说的减轻司机负担。

当然，还有不可忽视的一个现象是，从历史上的技术变迁来看，最能引发一个行业技术和管理革新的往往不是来自本行业，而是属于外来的搅局者。现在回过头来看，三十多年来出租车业的最大变革者并不是原先的出租车公司们，而是来自那些根本就没有出租车从业经验的互联网野蛮人。为什么原先的从业者不会改变，最为根本的原因就是他们有着稳定的回报而没有激励去作任何改进，而那些来自互联网的野蛮人则是从乘客的角度来思考这个行业的未来。

但问题在于，如果出租车行业的数量管制不放开，那么那些像滴滴快的这样的搅局者也会倒在目前的监管框架之中，会被扣上私家车非法运营的口号而被围追堵截。但是义乌放弃数量管制的出租车经营许可权改革却给搅局者提供了一个机会，而这，才是义乌改革的最大意义。

刊于《财新网》 | 2015-5-14