财税改革的次序与重点

近日，财政部官员编写的《深化财税体制改革》(以下称《改革》)一书发行，主要阐释新一轮财税改革的目标和任务，并对预算管理、税收法定、中央与地方财事权划分等进行了解释和阐述。财政部希望以此书推动各级财税部门及其他政府相关部门学习、领会2014年中共中央通过的《深化财税体制改革总体方案》。

本轮财税改革发端于“营改增”(营业税改为增值税)，“营改增”将地方政府负责征收的第一大税种营业税转变为中央与地方的分享税种——增值税。随后在2012年，《预算法》修订进入公众视野，围绕央行经理国库的权力、财政专户、预算公开程度等，学术界和社会舆论与立法机关之间展开激烈的争论。最终立法机关依照公众诉求做了较大修订，于2014年通过修改。

以新《预算法》通过为标志，财税改革进入新阶段。结合地方债务风险、转移支付偏重专项等现实问题，国务院依次发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，落实新预算管理标准、调整转移支付和地方政府性债务的处置策略。今年全国人大会议上，《立法法》修订通过，进一步确立了税收法定的征税原则，财税改革又迈入新的领域，现行征税依据的15个暂行条例需要全部升格为法律。

《改革》主要阐述财税改革的三个方面：预算制度、税制改革和中央与地方关系再调整。预算制度调整的主要框架已经基本确立，余下的问题是如何落实。而税制与央地关系则是尚未明确的领域，也是未来财税改革的重点。

总的来看，本轮财税改革倾向于稳定地提高税率，财政部认为中国宏观税负并不高，虽然提及要调整间接税与直接税的比重，但税制改革并没有降低间接税税负，通过新设房产税等提升直接税税负，除此以外，还要推出环保税并推动个税向综合征收过渡等。

财税改革的另一重点是调整央地关系，财政部倾向于扩大中央财权，如流转税、个税等均由中央征收，地方负责财产税(包括新设的房产税)的征收等。有意思的是《改革》以历史为鉴，指出凡是中央财力雄厚的时期都是太平盛世，而“弱干强枝”时期多为社会动荡。

财税体制首重调整纳税人与政府之间的关系：明确政府事权，要求政府退出对经济社会的不必要干预，其次要调整的才是政府间关系。但现在财税改革的重点和顺序完全反过来了。《改革》中虽提到“界定好政府与市场关系”，但匆匆带过，更多的重点在于中央与地方政府如何分纳税人的蛋糕。在鼓励、要求地方政府以房产税为主要税收来源的同时，丝毫没有回应当前纳税人税负太高而公共服务太少的现实。

《改革》虽然明确要界定政府与市场的关系，但并没详述如何界定，界定的权力主体也没有说明。事实上，绝大多数人都明白，界定政府与市场关系的主体不是财政部，而是各级人大，政府及财政部门履行的只是执行之权，界定政府与市场关系的核心议题就是对各级人大扩权。从这一点讲，本轮改革回避了财税体制中最核心的问题。

界定了政府责任之后，才是划分央地各自承担的事权，并以此划分各自征收的税种。央地关系界定的顺序应该是先事权、后财权，以事权定财权。中央政府一直强调中国作为单一制国家的事实，着力上收财权，这本没有错，但财政部禁止地方出台税收优惠，以此抑制资本和人才在区域间的流动，避免其在居住地、投资上的选择，认为这是无效率迁徙、不利于和谐统一。事实上，正是因为这样的财税体制，使得地方更愿意排外，推出外省市区车辆限行、非户籍人口义务教育入学障碍等割据市场的行为，这反而破坏了全国市场的统一。这些弊端在本轮财税改革中应该得到格外重视。

刊于《南方都市报》 | 2015-4-22