推进中国金融监管体制改革

管制与限制过多是中国金融体系的特征，主要体现在两个方面：一是监管机构对金融机构管制过多；二是监管机构对投融资机构和中介机构限制过多。监管当局过多地直接参与了资源配置的过程（尤其是证券业），行政管制代替了市场微观经营主体的决策过程。

我国的监管机构对金融机构的管制有三类：第一，机构管理，包括市场准入、分支机构设立、人事任命核准与终止等；第二，业务监管，金融产品的各个维度，包括价格、销售与服务对象、治理机制等；第三，经营监测，以合规和风险防范为基础的各类基于指标的非现场监管与现场监管。我国的管制措施细致到金融机构设立分支机构、人事任免、金融产品研发等均要监管机构的审批、核准或备案。

这些管制措施束缚了金融机构经营的自主性，甚至可能成为监管机构设租渔利的工具。例如以存款立行的银行业，开设分支机构是吸收存款的重要渠道，但银行是否可以开设分支行多由银监会决定，并非市场行为，形同导致政府审批部门权力过于集中，容易成为腐败的重灾区。在实践中重大行轻小行的准入策略，限制了中小银行的发展。在人事任免上，在国有主导的金融格局下，党委、监管机构代替董事会、股东会任命高管并不鲜见，公司治理形同虚设，甚至在监管机构与董事会意见不一致时，还会出现监管机构意见强过董事会的现象。

监管当局直接参与资源配置的过程，在证券业格外明显，包括股票与债券发行、上市公司与债券交易监管。现行IPO实行核准制，脱胎于此前的审批制，企业发行上市的关键是“过会”，即通过证监会发行审核委员会的审核，核准之后上市交易由交易所审核。债券发行同样如此，企业债需要得到发改委的审批，公司债需要证监会审批。只有短期融资券和中期票据由银行间市场交易商协会备案，基本接近注册制。

监管部门的发行核准属于行政许可。与此相反，交易场所的上市审核则属于市场行为。证券发行的行政审批（及变相审批）是证券市场很多问题的根源。表面上看，监管当局是保护投资者利益，实际上是越俎代庖、代替投资者做决策，由其先行对企业的盈利能力、投资价值做预判，同时干预发行价格、保证发行成功等。这种类似“融资许可证”的证券审批制，使得股票、债券的壳资源过高，产生了大量的寻租行为。近年债市股市整顿，在发行环节的腐败不绝如屡，概源于此。过去，央行叫停扫码支付等，也以保护金融消费者的名义，禁止业务准入。

监管部门的问题不仅在于管了不该管的，而且在于该管的却没管，尤其是金融机构的行为监管。监管机构的监管行为重事前、审批，轻事中、事后。由于信息不对称，金融消费者与中小投资者在金融市场处于弱势，在金融机构的收费、及时支付、信息披露、关联交易利益输送、产品欺诈、风险提示等，他们缺乏对等的话语权，权益很容易被金融机构侵犯。

因此，我们建议应推进以下监管体制改革，减少金融管制，坚持由市场主体自担责任：

第一，在业务监管方面，监管机构应该全面放开对金融机构的微观管制，废除人事任免核准、产品销售等对金融机构正常运营的干预，让金融机构自行承担经营风险、优胜劣汰、提高效率。在推进国有控股金融公司的民营化（政府应该不仅退出绝对控股地位，而且也应退出相对控股地位）的同时，理顺其公司治理，首先需要杜绝党的组织部门直接任免重要金融机构高管、公司党委代替或干预董事会做决策等影响公司治理的不当行为，在此基础上，监管机构及其它机关对人事、资产与业务的干预应当全面取消，在常规的公司治理框架下，集中在董事会层面解决。

第二，放松微观管制的同时，监管机构需要加强行为监管，以监管指标考核监管金融机构，加强金融消费者与中小投资者保护，强化对违规机构的事后追责。此外，还应鼓励金融消费者与中小投资者运用法律，直接诉讼金融机构或上市公司以保障自身权益。在这方面，监管部门应该为这种诉讼提供行政和技术支持，比如组织有针对的监管调查，提供相应的监管数据。

第三，在证券发行方面应全面推行去行政化，废除监管机构审批，淡化和消除交易平台（如证券交易所、银行间市场）的行政色彩，实行注册制，拟上市公司或债券发行经证券交易所或协会形式审查合格后即可安排上市，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。让投资者自担风险，由市场定价、研判投资价值。在此基础上，监管机构着重提升发行人信息披露的质量，强化发行人与中介机构的责任（如引入保荐人制度），实行事中行为监管与事后追责，严惩违规行为。

冯兴元为中国社科院农村发展研究所研究员、中国社科院中小银行研究基地副秘书长；聂日明为上海金融与法律研究院研究员

财新网 | 2015-2-24