界定政府间事权是改革的核心

2月2日，国务院公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(下称《意见》)，作为落实国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》的文件，《意见》要求增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律。

转移支付是现代财政的核心内容，主要弥补地方政府财力不均衡带来的公共服务均等化的支付压力，具体到中国，就是上下级政府间财力与事权不匹配带来的收支失衡。1994年分税制改革以后，中央政府的财力不断扩大，事权不断下放，造成中央钱多事少、地方钱少事多的格局。数据上看，1994年，中央财政收入占全国比重为30 .3%，财政支出占比55.7%，中央甚至不得不向地方借钱完成财政支出。最近十年，形势正好颠倒过来，中央的财政收入占全国的比重高达50%以上，但财政支出比重却逐年降低到2013年的14.6%。2013年，地方收支差额高达5.07万亿，是当年全国财政收入的39.3%。

地方政府的5万亿收支缺口绝大多数需要中央通过转移支付来弥补。目前中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付中，均衡性转移支付是主体，针对地方政府承担的基本公共服务，中央用转移支付保证全国层面的均等化目标，其拨款机制一般按人头等因素计算。而专项转移支付具有应急性、救济性和跨区域等特征，如地震、洪水等救灾事务，跨流域污染事务等。

但中国的转移支付结构并没有达到上述目标。首先，一般转移支付的计算方式主要考虑户籍人口数目，人口流入地政府的资金不足，往往拒绝向非户籍人口提供公共服务，导致地方市场之间呈现分割状态，这在义务教育、社会保障等领域表现得格外明显。中央对地方高比例的转移支付并没有很好地维护中国的统一市场。其次，中央对各省市的转移支付金额计算公式复杂，更多考虑各省的财税收入，多缴多移，少缴少转，并没有起到“劫富济贫”这一全国公共服务均等化的目标。

其三，更大的问题在于专项转移支付。由于一般性转移支付按人口等刚性指标计算，一旦确定，财税、计划等部委对资金的划拨、支付的权力就会大大缩小，所以近20年来转移支付的增量部分大多以专项转移支付的形式体现，也就是一事一议，由地方向中央申请。以2013年为例，中央对地方转移支付和税收返还总额为48019亿，一般性转移支付仅15953亿，其余3.2万亿中的大多数都是专项转移支付，占比为67%。

地方政府不得不为此“跑部钱进”。“跑部钱进”看起来是地方政府的问题，究其根源还是部委不肯放弃对资金使用权的审批权力所导致。同时由于对各地实际情况的把握并不细致，项目从设立到运行，效率低下的地方处处可见。

《意见》的核心内容在于两点。第一，以事权界定来厘清转移支付的种类，具体而言，归属于地方事权的转移支付，列入一般性转移支付；归属于中央与地方共同承担的事权或者中央委托给地方的事务，列入专项转移支付。这也意味着未来转移支付将以一般性转移支付为主。第二，基于上一条原则，《意见》明确了一般性转移支付的比重要超过60%，并且要求严控、清理、规范专项转移支付的管理。以2013年为例，从33.3%提高到60%，涉及金额为1.28万亿。

虽然《意见》对转移支付体制的改革已经算是一个不小的改变，但仍然问题重重。例如专项转移支付比重仍然过高，占比在40%，按2013年的数据计算近2万亿，不足以从根本上削弱专项转移支付带来的各种弊端。同时各个专项转移支付所涉及群体的游说能力都不可小觑，一纸《意见》能多大程度上改变现状，也是未知之数。

回过头来看，转移支付改革的根源还是在政府间事权的界定。目前政府事权及政府间事权的界定相对混乱，并且法律地位较低，《立法法》第八条规定，基本的财政制度只能由法律决定，但法律层面只有《预算法》第十五、十六条提及分税制和转移支付，并没有涉及政府间事权的具体界定，实践中多由国务院和部委决定，不仅权威性不足，并且变动随意。因此，必须立法为先，在法律层面对政府间事权进行界定，以此从根本上遏制各部委对一般性转移支付的抵制。

刊于《南方都市报》 | 2015-2-5