【财新网】泉州刺桐大桥PPP启示什么

国内本土的民营资本在PPP领域第一个吃螃蟹的案例是福建泉州刺桐大桥的项目。上个世纪90年代初，随着厦门机场竣工运营，人流车流急剧上升，泉州市政府决定，必须在晋江咽喉要地建出这座大桥，于是出现我前面说到的，以陈庆元董事长牵头的名流实业公司，和政府形成了BOT的合作关系。

　　1994年3月，泉州市委常委会通过决定，把事情落到实际操作中，在随后5月-10月间，由名流实业公司和政府授权的泉州市路桥开发总公司（市政府投资形成的公司）形成一个项目开发公司，泉州刺桐大桥投资开发有限公司，就是我所说到的股份制的SPV，最后是民间资本占大头，60%和40%的出资比例，公司的注册资本是8500万元。10月5日，正式下发通知，进入建设阶段。给的经营期限是30年，包含建设期，建设期当时约定的是三年，不能超出，实际上是两年半左右就完成，保证了质量。

　　大桥在1997年1月正式投入运营。具体融资方面还有一些创新，因为民营资本进来后，他们很关心能否运用一些融资工具。比如说刺桐大桥采用以大桥的经营权质押贷款、固定贷款和流动贷款结合，在国内首次采取按揭式还本付息来偿还银行贷款，当时又是一个全国的第一。

　　在具体的建设、资本注入和经营管理上面，他们建立了一个机制：在这个大桥运营后，要按约定的收费方式、收费标准，通过收费，获得整个特许经营期期间的投资回报。这中间所有收益归名流路桥公司支配，名流公司占了60%股份的SPV，项目效果相当不错。1997年通车之后，车流量迅速上升，社会效应和经济效应都曾被各方面高度肯定。

　　再往后的实际情况是，晋江上又陆续建了其他大桥。被其他的桥梁分流流量后，刺桐大桥车辆通行的收入从2006年8100万一年的高峰期，到2013年的4200万元，在财务表现上，出现了从高峰期又往下回调的情况。现在总结起来，开发商本来应该在投资取得回报方面，是满意的状态。但我后面要说到的，就是在原来的约定里，没有涉及的因素，这导致了很不愉快的一些问题。

　　在说问题之前，首先要充分肯定刺桐大桥建设的首创意义。在这个项目大局已定之后，人民日报曾盛赞它不仅是一座解决塞车的桥，而且是一座探索改革的桥，其意义远远超出了造桥者的想象。

　　但走了这么多年下来，它还伴随着一些到现在为止并未得到很好解决的问题。下面我就简要说一下刺桐大桥后来面临的主要问题，还有相关的原因分析。

　　由于一系列主客观因素，刺桐大桥的BOT项目，虽有SPV的构架，但却没有形成本应与之相匹配的规范契约文本。实际生活中是这样，企业方面也很有积极性，地方政府领导也高度重视和认同，通过官方红头文件的形式把这个事情定下来了。原本，这个SPV应该形成厚厚一大本相关契约，我们按照国际经验可以找到类似模板。以后要做PPP时，这是一个前提条件，尽可能先找到原来所有类似项目，看人家是怎么形成契约的。这是我们现在总结经验时说到的第一条。刺桐大桥项目本身，就是由一个简单的红头文件定下事项之后，碰到问题，发生一系列令人无法满意的情况。

　　刺桐大桥问题一

　　第一个面对车辆分流因素形成的利益分割，业主公司处于完全无奈的状态。1997年后，刺桐大桥正式运营，后来在怎么处理这座桥和其他的桥梁关系方面，产生了很多困扰。在此之前，早早由省投资、在晋江上建成的泉州大桥也收取过桥费。到了刺桐大桥建成后，省又把泉州大桥移交给泉州市政府，泉州市政府的兴奋点也就变了。原先省政府掌握的大桥，收费跟自己无关。所以非常积极地和民间资本合作，建立了刺桐大桥。等到省里把泉州大桥给了市政府以后，他们就不太看中刺桐大桥的回报问题。再往后，有很多项目相继建成，这是中国走到升级换代阶段后，各地出现的普遍现象。现在在中国建个新的像模像样的大桥，好像轻而易举。所有大桥出来后，有的是收一段的过桥费，有的最后干脆就不收过桥费。

　　目前的情况是，八座大桥中，除了刺桐大桥还收费，其他大桥都处于免费通车状态。这样一来，可想而知，车辆能绕道就尽量绕道。这对于刺桐大桥项目而言，是利益的分割。

　　对此，我们看到的是，业主方完全处于无奈状态，拿不出任何基于契约的制约，或和政府做出讨价还价时调整的依据。这就是有苦说不出来。当时的市政府领导早已换届离任，新的领导人对这种刺桐大桥业主的诉求，完全不做回应。名流实业公司的人也无可奈何。

　　在这个案例里，BOT形式构架中的合作，演变成企业向政府的汇报，而非磋商。但企业的每一次汇报，在新的政府领导班子上，或是石沉大海得不到下文，或是新官不理旧账，不给予任何实质回应。这是一个很明显的困扰。

　　刺桐大桥问题一

　　刺桐大桥问题二

　　其次，投资方的经营权和收益没有得到相关法律的充分保障。我们可以看到，2004年国务院曾有收费公路管理条例，第三章第20条规定收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，而在这些权利里面，刺桐大桥只是收费权得到了保障，其他的权益都没有得到很好的落实。比如说投资方想在两侧管辖范围之内自设广告牌，设了以后被市政府有关管理部门强行拆除，不讲任何道理，他们也没有办法。另外投资方提交的广告经营权、配套服务设施、经营权的申请也始终没有得到管理部门的回应。

　　3.3 刺桐大桥问题三

　　还有领导层，在换班子以后，他们实施的一个产权重组曾经使业主方濒临危机，这个事情就不细说了，大致就是一个班子一个主意，后来新的班子曾经提出，政府原来持有的40%的股份要转让出去。在当时的情况下，谁来接盘，是可以决定名流实业公司生死存亡的事项，但公司又不能以自己的意见去影响市政府当时领导人强势的意愿。好在后来省里有公司接盘，就形成了由省里的几个主体接盘以后，民间有60%的股份，其他细分到15%、10%、10%，仍保留了公私合作的框架。

　　3.4 刺桐大桥问题四

　　第四个碰到的问题是，政府领导层强势施加的建设增项，使业主方名流公司增加了规模客观的利益让渡的负担。90年的时候，政府安排项目公司投资4360万元建大桥的连接线，是324国道复线的公路，有6.3公里。究其原因，就是政府认为项目公司在刺桐大桥上赚了钱。到了2006年，那一届政府班子再次要求项目公司投资7800多万元，建设这个大桥连接沿海大道的互通工程项目。这两个外加的投资合在一起高达1.2亿，从企业角度说，负担非常沉重，但博弈的结果，还是不得不按照政府的强势要求，最后承担了相关的投入。

　　刺桐大桥问题五

　　第五条，收费标准没有办法形成调整机制。这么多年下来，一直沿用的是当时规定的收费标准，比如说小型轿车单次通行费6块，而其他一些类似的国内桥梁收费标准都是比这个高的。到现在为止，项目公司是完全没有可能再调整收费标准，而且民众现在的心态也是不接受的，这么多年下来，更多的是要求取消过路过桥费。

　　这里也有全国的背景。前些年交通部门反复权衡，最后决定长假期间小车在收费站免费通过，这影响了全国大量的民间资本进来和政府合作的项目，某些具体项目损失非常沉重。我接触到的一个浙江企业家，由于这些长假的不收费政策，一年下来，他投资高速公路的利润被冲销了7%，实际的利润水平就接近7%。这个企业家表示，他投资的高速公路本来是一个有利可图的项目，就因这一条政策，变成了必须变卖其他资产填窟窿才能维持资金链的状态。原来已经形成的契约，可以靠一个部分的决定就予以否定，对某些企业会产生颠覆性的影响。刺桐大桥同样如此，到了长假，也只能按照现在新的规定做免费处理。

　　刺桐大桥问题六

　　第六条，业主可能会单独承担各级政府政策法规的变动风险。后来刺桐大桥碰到的一个问题是，原来政府发文确定它的特许经营权为期30年，但按照2004年国务院颁布实施的收费公路管理条例，经营性收费公路收费期限不得超过25年。这一来就非常麻烦，这5年的特许经营期，往下调减，当然要影响投资回报的前景。这个事情到现在为止还没有任何明朗的回复，给各级政府打报告，都说无力单独解决这个问题。

　　原因与启示

　　对于以上几大问题，大致的原因包括：

　　从技术因素看，刺桐大桥碰到的问题，是一江多桥并存和演变的不确定性，使项目的排他性制度安排、利益终端解决机制变得非常重要，一旦不具备这样的一种制度安排和利益终端解决机制，就让一个本来值得肯定的敢为天下先的案例，变成了一个使其他想跟进的民间资本望而却步的例子。刺桐大桥的陈总曾说过，榜样的力量是无穷的，修理榜样的结果是严重的。这些年来，福建已鲜有民间企业有积极性来与政府合作提供公共建设项目。

　　其次，政府和市场职能界限不清，政府既可以当裁判又可以当运动员的这个概念，显然严重威胁着PPP机制创新。

　　第三，我们还要看到阶段性的不同特点，这几年，地方政府依靠土地批租的相关收入，如火如荼地开展基础设施建设，而同时，很多地方政府对PPP就趋于冷淡，在泉州乃至福建，也有类似的表现，这种阶段性特征使我们整个国家PPP的情况经历了马鞍形。不过，PPP现在又要进入新的高潮期。

　　对刺桐大桥解决当前面临的问题，我们提出了设想。我们认为收费期限调整，可以考虑一下，或是政府协调之后按照原定30年，或缩短5年并考虑如何给业主方必要的补偿。另外收费价格调整的问题，我们的建议是，适当提高收费价格，理论上无误，但在目前的社会氛围中，实际可行性可能跟不上；如果不提价，应考虑在落实广告经营权的方面给予间接的补偿。第三，业主方已提出，按照目前的收益水平和剩余年限测算以后，协商让政府回购算了，这是他们比较鲜明的态度，因为不愉快，能否谈一个对价，政府现在有钱了，不是当年的情况，可以把这个大桥的事情一次买断。

　　我们还提出一个积极的选项考虑，形成一个中期的补充合约，弥补原来的契约缺位，保持刺桐大桥BOT的基本框架，争取善始善终。这是我们认为最值得争取的。在现在的环境之下，我们能通过这样的具体案例，促使政府进一步端正自己的定位，不再是居高临下的管理调控，而是跟其他机构形成平等关系，在现代治理体系下形成新机制。如果能形成一个中期的合约，把所有事情谈拢了以后，来一个善始善终，这是最积极的，最值得争取的。当然能否如愿就难说了。

　　上升到全局层面，我认为最重要的启示有这么几条：

　　第一，在PPP机制创新中，我们必须要加快法律法规建设，新的一轮PPP高潮在眼下有望展开，我们要保持清醒的头脑，不是一哄而上就能得到成功。

　　第二，要完善对政府的制度约束。我们过去看到政府部门公权部门权力环节受到的制度约束不足，表现非常强势，容易出现不当的人为干预。在法治化的环境中，合法的契约具有项目制度规范的意义和权利，要以法律来保障契约，也是以法律保障这种现代商业文明、营商环境。如果契约不能得到严肃执行，受害方通常是民营企业，这实际上就是推进PPP之中笼罩着的阴影。我们在完善政府约束方面应该形成共识，大家一起来产生一种约束力量，按照三中全会精神监督政府行为，真正讲法、讲契约精神，把权力关进笼子。

　　第三，我们认为应该优化利益调节的机制，PPP有很多创新空间，国际上已列举出来的这些PPP形式远不能覆盖在中国国情之下进一步的创新，某些不可预测的客观因素会导致项目运营不下去，从而造成政府、企业、社会各方的损失。因此，我们在这方面应努力探索和优化风险公担、利益共享、以合理利润为基准的利益调节机制，制定具体可行的办法。

　　第四，还要坚持科学地分配风险。PPP能促成各方以自己的相对优势最有效地管理风险，达到1+1+1>3的结果，不是简单的合成，是形成一种控制风险方面的成熟，也就是绩效提升方面的成熟。

　　最后也应该特别强调，多重监督管理显然是大家要共同努力发展的一种机制。

　　作者贾康为原财政部财政科学研究所所长、中国财政学会副会长兼秘书长，全国政协委员和经济委员会委员，国家“十一五”规划专家委员会委员，中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会主任委员。本文为作者在“鸿儒论道”2014年第16期“ppp机制创新与混合所有制改革”上的主旨发言。