【财新网】基层计生干部吐甘苦 叹往昔任务考验个人良知

在12月3日由财新智库、北大光华管理学院和北大中国社会与发展研究中心共同主办的“人口与未来”研讨会上，来自湖南的计生干部韩生学生动地用“夹缝突围超生”“光棍在呐喊”“缺陷儿在晃悠”“失独者在哭泣”等语，概括中国农村长年在计划生育政策框架下面临的严峻形势。

在湖南省怀化市卫计委担任副调研员的韩生学说，“未来基层盼望什么？从政策层面，现在这个政策马上落地，要慢慢全面放开。治理性别比，‘两非’(非法性别鉴定、非法引流产)行为要入刑”。

从“只生一个好”到“放开全面二孩”，中国计划生育政策的每一次重大调整，都关系着数亿个家庭的生育选择和近百万计生干部的任务变化。

事前就知道，新政策很可能会在五中全会后宣布的韩生学说：10月29日那天，他一直守着电视机，“看到新闻播出的时候，我忍不住大喊一声‘终于改了’，还被我太太说‘你又来不及了’”。

已有近20年基层计生工作经历的韩生学说，在中共十八届五中全会宣布放开“全面二孩”后，湖南省卫计委率先表态不会处罚“抢生”夫妇，一时间赢得网上舆论叫好。但国家卫计委却马上出面回应“各地不得自行其是”，并指二孩政策放开的时间点，要以《人口与计划生育法》修法完成之际为准。这些波折反复，也让基层干部进退维谷。

韩生学告诉财新记者，“所以现在口头上不能说‘我们就不罚你了’”。但在一线工作中，若遇到“抢生”夫妇，计生干部究竟会怎么做？韩生学推测，在绝大多数地区，基层计生干部可能仍会保留一个较大的转圜空间，又或许，不会再做实质性的处罚。

放开二孩未必改善农村性别失衡

在分析全面放开二孩后，农村地区的可能反应时，韩生学指出，湖南怀化当地的计划外生育人数，在近年间仍呈逐渐上升趋势：2013年有8156人；2014年为9907人；2015年上升到10600人。

在怀化市的102.43万育龄妇女中，领取独生子女证的只有14.02万人，仅占13.69%，显示有约八成的妇女，仍然生了二孩甚至三孩。

尽管政府长期允许农村家庭实行“一个半”政策(即第一胎若为女儿，可经批准后生育第二胎)，但很多村农村夫妇的生育愿望，并没有随之降低。韩生学说，当地至今仍有一些母亲，为避免孩子被强制引产或避缴巨额的社会抚养费，躲藏到全国各地去生孩子，生完了才回来。

但对于放开二孩后的农村生育形势，来自吉林省的基层计生干部杨子实，则有不同的看法。

杨子实指出，当前吉林农村人口的生育意愿，已经与城里人相差无几，但生育压力却比城里人大得多。杨子实总结道，“打工者居无定所，颠沛流离，城里学校(孩子)进不去；如果回村里上学，村里学校被撤并了；如果到邻村去，距离还非常远；留在老人身边，会成为留守儿童”。他坦言，对于能给孩子什么样的未来，“农村人肯定没有城里人更有信心”。

而计划生育政策的另一长期效应，则是使中国特别是农村地区的人口性别比例严重失衡。

据韩生学透露，光是人口525万人的湖南省怀化市，现有就近10万“光棍”。“农村地区整体形成的氛围，还是想要男的。如果开放生二胎了，第一胎生女的人，当然想要男的；就算第一胎已经是男孩了，第二胎你问他‘要男的、还是要女的’？多数人还是想要男的”。他评估，放开二胎后，在农村地区的性别比例，恐怕未必能够改善。

即便国家法规已经明文禁止，但对孕期间的胎儿进行非法性别鉴定、采取非法引流产，至今仍在许多地方盛行。在怀化市，计生部门每年查处的“两非”案件就有100多起，可是对于扭转民风观念仍收效甚微。

对于农村男女性别比例严重失衡的情况，同样在基层工作的杨子实颇有同感。

在杨子实工作的东北地区某个镇上，从2000年至2004年间，新出生人口为1206人，其中男性为746人，女性为460人，男女性别比高达162.1:100。其中，适用农村“一个半”政策的“计划内第二胎”，其性别比例更为悬殊，男胎占比竟高达66.8%，“其中一大部分都采取了性别判定措施”。

杨子实说，看到这组数据之后，“当时我问几位调查的干部，是不是搞错了？他们说不可能错，五年的数据，每年都是这样。我说，这个数据咱们不上报吗？他说不上报，如果要上报，我们就得修改了”。

社会抚养费会退场吗

在2002年杨子实开始接手某个镇的计生工作时，最初他只想“认真推动”计划生育政策。直到2004年，当杨子实必须亲自劝说一名“超生”孕妇堕胎时，他才对自己正在做的工作，有了新的反思。

杨子实说，这是一个已经有了一个儿子、但还想要再生一胎的妇女。最后，被引产掉的胎儿是一个女孩，“从她个人家庭来讲，这个女孩正好能够满足她家想要儿女双全的愿望。从国家的角度来讲，保留这样一个女孩，可能对于平衡性别比更有好处。但是这两个目标，从家庭和社会这两个目标来看，都没有能够实现，所以我受到了很大的触动”。

他自问，超生父母们的苦难，究竟“是超生造成的，还是罚款造成的？”

韩生学也说，“对于一个保持清醒良知的人来说，从事这项工作感到十分痛苦。”他透露，“一个村干部一个月的薪酬就四五百元钱”，但有的乡镇，一年的超生罚款就能收四五百万元。而怀化全市，每年征收的社会抚养费都在1亿多元上下。

全面二孩政策放开后，社会抚养费制度是否还应存续？如果社会抚养费将要退场，曾经收缴、现仍累积的庞大金额又该怎么处理？

上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈认为，社会抚养费的制度性退场大概有几种方案，“一种是全额返还，这个难度很大。现在政府是否有偿还的能力？因为这个钱已经在过去都花掉了”。另一种方式则是减免个税。但是按中国现行的个税制度，能够满足个人所得税纳税条件的，也只有2800万人。“绝大多数的所谓‘超生’家庭是产生在农村的，他们是没有个人所得税的，就没法减免”。

傅蔚冈建议，或许可以采取免征或减收个人养老保险金的方式，把个人缴纳过的社会抚养费，以等额金额计入社会统筹账户，从公共基金中减免。

傅蔚冈说，计划生育的初衷，是为了让人口、资源、社会、环境可持续发展，但事实上“超生”大多数发生在农村；在追缴社会抚养费的过程中，“很多家庭本来收入就不高，政府还要再征收一笔社会抚养费”，本来家庭尚可或者一般的，反因此陷入贫困。

多名与会学者建议，在接下来的《人口与计划生育法》修法过程中，关于社会抚养费的表述不应该再次出现，并认为“征收社会抚养费只能针对屈指可数的生育三孩及以上的家庭，除了加重政治包袱外，并无实质意义”。

此外，在中国法律实践中，有所谓“有利追溯”的原则，亦即“如果先前的某种行为不符合当时的规定，但符合新法的规定，并且对各方有利，就应当依照新法予以保护”。

多名与会者主张，根据这一原则，应将“全面二孩”政策回溯到过去的生育行为；对此前所有“计划外”生育二孩的家庭和个人，应免除社会抚养费和相关处罚。

多名与会者认为，中央决定放开“全面二孩”是一个巨大的进步，更是实现可持续发展的人口政策的起点。他们建议，“应该以全面二孩的实施为契机，针对人口和生育议题，在法律和机制上理顺各种关系，妥善处理社会抚养费和计划生育处罚等各种历史遗留问题”。

他们呼吁，修订《人口与计划生育法》，不仅要与过去的政策法规相对平稳地衔接，更要为几年之内就应实行的全面放开、鼓励生育的政策创造条件，促进中国社会恢复正常的生育状态，顺利完成中国人口政策的历史性转型。

财新网 | 记者：刘佳英 | 2015-12-4