【法治周末】防止国有资产流失 国家再出新招

国务院办公厅日前印发《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(以下简称《意见》)提出，切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，严格责任追究，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。

“国有企业的责任主体意识模糊、交易及经营方式屡遭商榷，国有资产流失时有发生。在新一轮国企改革正在积极推进的大背景下，《意见》的出台有助于从体制上夯实国有资产流失防线，对于加强企业国有资产监督和防止国有资产流失，非常具有必要性和紧迫性。”经济学者宋清辉对法治周末记者说。

让监督者不再做“好好先生”

近年来，随着改革的不断深入，国有企业走向了快速发展的轨道，活力增强、效率提高，使国有资产得到了快速增长。但与此同时，一些问题也暴露了出来，机构臃肿、体制僵化、效率较低、腐败案件时有发生，国有资产流失严重。

中央纪委监察部网站新近公布的对多家央企的巡视结果显示，项目招投标、投资等领域是国有资产流失的“重灾区”。

据法治周末记者不完全统计，从2015年1月到目前为止，已有180位以上的企业高管被调查、逮捕或定罪。其中所涉及的大面积、密集式贪腐案件，呈现出“窝案”“链条式腐败”“塌方式腐败”，造成了大量国有资产流失。如2013年8月底，中石油贪腐案件中40余名相关的高管、中层被带走调查。有媒体曝光，有的部门负责人一项违规决策就造成资产流失上亿元。

在国务院发布的《2014年审计工作报告》中记者看到，在被抽查的国家电网、南方电网、中远集团等14家中央企业中，474项重大经营决策事项，有70项存在未按规定程序决策、不符合产业政策、前期调查不充分等问题，造成损失浪费16.42亿元，形成亏损或资金闲置354.45亿元。其中，13家企业物资采购和工程建设中未执行招投标规定，涉及金额1598亿元。

另外，中国境外国有资产流失也比较严重。由国务院国资委主管，国资委新闻中心主办的《国资报告》中显示，目前中国境外国有资产总量已不少于12万亿元，这些资产基本上没有被纳入审计监督。

“2014中国500强企业高峰论坛”发布的“2014中国100大跨国公司”榜单中，100家中国公司的海外总资产达到5.24万亿元，国有企业占到84家。另据中国银行业协会发布的《2013年度中国银行业社会责任报告》显示，截至2013年底，18家中资银行业金融机构共在海外51个国家和地区开设了1127家海外分支机构，总资产超过1.2万亿美元，折合人民币7.45万亿元。然而，由于境外国有资产规模巨大，而常态化的监管机制并未完全建立，因此10余万亿元的境外资产监管存在困难。

在现实中，由于公众监督权的缺乏，直接导致一些国有资产管理者为了谋取私人利益，利用国有资产管理上的漏洞，以资产低估等形式来谋取暴利，侵占私吞、隐瞒挤占、截留转移、挥霍浪费国家资产，使大量国有资产最终流入私囊。

针对当前各类监督责任主体的不作为及有关人员的失职渎职行为，《意见》强化问责机制，严格责任追究。北京师范大学中国能源与战略资源研究中心研究员董晓宇对记者说，通过实施最严厉的问责机制，让监督者不能、不敢再做“好好先生”，以问责压力促使由被动监督变为主动监督，以坚强的制度基础让监督者腰杆更加挺直，从企业经营决策层面保障国有资产监督体系更加有力、有效。

要明确界定“国资流失”

在具体防止国有资产流失工作中，此次意见重点强调对内部的监督。从《意见》中提及各项监督次序来看，将内部监督放在首位，另外，在文件１８条意见中，有５条是完善内部监督，表明了内部监督的重要性。５条意见包括：完善企业内部监督机制、强化董事会规范运作和对经理层的监督、加强企业内设监事会建设、重视企业职工民主监督以发挥企业党组织保证监督作用。

长期以来国有企业内部监督的权责不对等，一些董事会成员插手经营事务。

上海金融与法律研究院研究员聂日明介绍，目前国有企业的一部分董事是由政府派驻的，被称作外部董事，他们大部分是副部级或部级官员，在企业内部不负担公司行政职务，只扮演出资人代表的角色。但是这种情况往往造成了一些国有企业将外部董事当成“摆设”，实际上具体公司决策还是由董事长一人独断，导致出了问题之后找不到相应的负责人。

因此，想要进一步完善董事会制度，一方面要重构董事会人员组成，选择负责任的董事会成员；另一方面是要保障董事会的决策权里，让董事能够民主投票。而且，投票结果应该登记在册，用于事后查询。中国企业联合会研究部主任郝玉峰在接受媒体采访时表示。

对此，本次《意见》要求深入推进外部董事占多数的董事会建设，加强董事会内部的制衡制约，依法规范董事会决策程序和董事长履职行为，落实董事对董事会决议承担法定责任。

另外，在强化外部监督方面，《意见》更加强调加强和改进外派监事会监督。

外派监事会是国有企业外部监督的重要形式。主要负责四项职责，首先是检查企业贯彻执行有关法律法规、行政法规和规章制度的情况；第二是检查企业财务资料，验证企业财务会计报告的真实合法性；第三是检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值等情况；第四是检查企业负责人的经营行为。

而目前，一些外派监事会面临监督手段落后，尚未建立一套比较科学、系统的企业数据监控和预警机制，监事的职能发挥不充分。另外，目前监事会所需费用由国家财政拨付，一些监事会人员的薪酬也远远低于被监管企业的同类人员，导致了监事工作的积极性不高。另外，在监事会监管方面还存在着深度、广度不够等一系列问题。

此次《意见》具体明确了监事会具体工作规程。要求强化对企业档期和事中监督，进一步完善履职报告制度，对于重大事项、重要情况、重大风险和违法违纪违规行为“一事一报告”。另外，对于监事人员的工作效率也作出量化标准，要求建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度，健全责任倒查机制，以规范监事会人员的履职行为。

在《意见》之外，有专家建议应对国有资产流失作出更明确的界定。

此前有媒体在报道中列举了国有企业资产流失的种种原因。如前期研究不充分，违规操作、买回来闲置，对外提供赞助、投资股票等等十几种亏本案例。

“用什么标准判断国有资产是否真的流失呢？”聂日明举例说，日前，宝钢集团在广东湛江建立了一个80万吨高等级钢项目，此举迅速引发舆论质疑。质疑者认为，在目前钢铁形式比较低迷的情况下，如此巨额投资，将造成国有资产流失，相关责任人可能涉嫌腐败。但从中国钢铁行业发展角度来看，高等钢材的市场需求强烈，目前很多高等级钢材都需要从国外进口。如果全球经济在未来五年之内复苏，宝钢投资的80万吨高级钢项目将会迅速盈利。在此情况下，是否是国有资产流失、亏本还是赚钱目前很难判断，且类似情况不止一例。

聂日明建议，在强化监管之外，还需要对国有资产流失进行较为明确的界定。这将既有利于防止国有资产流失，又有利于消除国企高管因对国有资产流失承担责任的担心而不作为。保障国企改革顺利开展，有效监管国有资产流失。

法治周末 | 见习记者：宋媛媛| 2015-11-17