【财新网】事业单位改革：养老虽并轨 改革路仍长

中国事业单位改革中最难啃的“硬骨头”——事业单位与企业养老金并轨问题，在千呼万唤了十几年之后，终于破题。

12月23日，国务院副总理马凯在向全国人大常委会做报告时明确，国务院和中央政治局常委会已审议通过了机关事业单位养老保险制度改革方案。根据改革思路，党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，从机制上破除“双轨制”。此外，机关与事业单位将同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

中国事业单位改革于上世纪90年代中期就已启动，然而过去十余年间始终踟蹰不前。其间，虽陆续有零零星星的改革文件出台，亦有诸多地区和行业试点，但整体来看，只能算是零敲碎打，并未取得实质性成果。

十八届三中全会全面深化改革决议中提出，“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度”，为改革明确了总体思路。

2014年7月1日，《事业单位人事管理条例》正式实施。这是中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。然而，对于事业单位改革中涉及的最敏感的分类转企、工资与养老等问题，该条例只做了笼统的原则性规定。事业单位长期以来存在的功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活、财政负担过重等问题，仍旧存在。

事业单位改革存在哪些瓶颈？为何迟迟难以推动？本次养老保险制度改革将对事业单位改革产生何种影响？事业单位改革最终将往何处去？财新网特邀中国政法大学教授胡继晔、国家行政学院教授汪玉凯、上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈，一起为中国的事业单位改革把脉。

胡继晔 中国政法大学法和经济研究中心教授，养老金制度改革专家

汪玉凯 中国行政管理学会副会长、国家行政学院教授

傅蔚冈 上海金融与法律研究院研究员、执行院长

改革瓶颈在哪儿

主持人：目前，中国的医院、学校、科研院所等机构几乎都属于事业单位，其性质介于政府机构和公益组织之间，承担着重要的社会公共服务职能。当前的事业单位管理体制存在哪些问题？事业单位改革的动力源自哪里？

傅蔚冈：事业单位改革一方面是为了激活体制，让市场发挥作用；另一方面，是为了减轻财政负担。

目前，中国事业单位有3000多万职工，涉及科教文卫各个行业。其中有些机构，特别是科研文化领域，比如建筑设计院、剧院电影院、出版社、医疗机构等，完全具有市场盈利能力。很多医院一年有几十个亿的收入，自收自支完全没问题。但现在，还需要给他们财政拨款。这一方面增加了财政负担，中间容易形成灰色地带；另一方面，事业单位的管理体制也束缚了他们的活力。如果转企，这些具有盈利能力的机构可能会在市场上更加放得开手脚。

此外，在人事问题上，现在事业单位人员实行编制管理，体制僵化，难以满足实际需求。事业单位不像企业，可以根据经营盈亏情况，自由辞退和聘请员工。根据今年7月1日开始施行的《事业单位人事管理条例》，事业单位职工只有违法才能辞退。这样的人事管理制度，造成了有的机构人员臃肿、人浮于事，而有的机构人不够用，却受编制限制无法增加人员的不匹配现象。与事业单位人事管理相伴随的，还有事业单位与企业“双轨制”的社会养老保险制度，不仅给财政造成了沉重负担，也激起了社会上的诸多不满。

主持人：事业单位改革已经进行了十几年，如何评价过去的改革？

汪玉凯：过去20多年来零零星星不断推进的事业单位改革，也取得了一些成效。首先，整体上改变了事业单位完全由国家来办这种大一统的局面，民间力量开始进入到这个领域，这是非常大的进步；其次，国家根据市场化改革的进程，鼓励事业单位走向社会，改变了完全由国家上下对口地条块管、部门管的现象；第三，在财政的投入体制上，对事业单位也做了比较大的调整。把事业单位分成几种类型：全额拨款、差额拨款、自收自支。不同类型的事业单位，收入分配上也不完全一样；第四，事业单位普遍实行了聘任制，尽管还不很彻底。

不过，事业单位改革涉及面非常广，更在于改革虽然从未停止，但都是零敲碎打，各自为政，各地为政，缺乏一个整体规划，基本上还称不上很成功。

胡继晔： 我认为总体来看，过去的改革没有取得特别大的成果，试点单位和行业也没有摸索出太多成功经验。反而试点造成了一些制度的碎片化，制造出新的不公平。本来养老保险的企业和事业单位双轨制已经让社会不满，改革又造成了试点和非试点地区的不公平。例如，今年11月发生的黑龙江肇东中小学老师罢课讨薪事件，当地作为养老保险改革试点区，教师们被扣除社保公积金后工资太低，导致不满。我们现在的许多改革试点，造成了社会过度碎片化现象，企业、事业单位、政府机关适用的制度各不相同，农民和城镇居民、农民工也各不一样，这会积累出很多社会问题。因此，改革一定要有顶层设计，一揽子解决。

主持人：事业单位改革为何迟迟改不动？瓶颈在哪儿？

傅蔚冈：现在的事业单位，一共有3000多万员工，而且主要是科教文卫单位，特别是学校和医院，承担着提供社会公共服务的重要职能。这部分人也是让社会得以正常运转的中坚力量。而且，事业单位提供的很多服务是本地化的，如果改革不能很好平衡各方利益，引起不满，老师罢课、医院停工，对当地社会正常生活会产生很大影响。所以，改革必须特别谨慎。

另外，很多人当初选择进事业单位工作，虽然工资不高，但图的就是一个稳定，图的是退休后有很高的退休金。现在改革要打破他们的“铁饭碗”，转制改企，养老金与企业并轨，让很多人一下子难以接受。所以如果有的单位改制后挂靠进了政府机构，仍然有编制，他们可能很愿意；有的单位虽然转制改企，但是薪酬水平会提高很多，他们也可能愿意；但如果既没有编制，单位本身又不具备太高的盈利能力，这部分群体对改革的抵触性就会很强。

所以归根结底，事业单位改革有两大瓶颈，一个是改革中的人员分流问题，另一个是养老金跟企业并轨问题。这是改革中最难啃的两块“硬骨头”。

胡继晔：事业单位改革，从自身利益来看，肯定很多人是不愿意改的。但从国家总体利益来讲，必须要改。而且从国际范围来看，各国的公务员和企业养老保险制度走向并轨是大势所趋。着眼将来，这有利于整个社会保险体系的公平可持续发展。

汪玉凯：目前，事业单位改革是由不同部门负责不同事项。人事部负责工资和养老制度改革，财政部负责事业单位国有资产改革，卫生部负责医疗改革，中编办负责机构设计和编制改革，各自为政，各说各话，缺乏统一的顶层设计和战略规划，各部门站在自己的立场和角度做，很难形成合力。因此，改革政策也很难见到成效。

养老金并轨：钱从哪里来？

主持人：中国机关事业单位与企业养老金“双轨制”，引起了诸多社会不满，也不断加剧着中国养老金的财政缺口，给财政造成了沉重负担。“双轨制”当初是如何产生的呢？

胡继晔：1997年国务院26号文，规定企业统一建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。养老保险制度最初是作为国企改革的配套措施产生的，覆盖面很小，并没有上升到国家层面社保保障制度改革这个高度。后来养老保险制度从国企逐步推向民营企业、集体企业、外资企业。从1997年-2013年，全国参保人数一直在不断增长，现在中国几乎所有企业职工都已参保。但是，因为当初建立养老保险制只是从国企改革配套措施的思路出发，就把事业单位给留下了。发展到今天，就出现了企业与机关事业单位“双轨制”的局面。机关事业单位和企业的养老金差距不断拉大，引起社会不满。

双轨制肯定是不公平的。十八届三中全会明确提出，我们的社会改革要做到“公平、可持续”五个字。现在养老制度的改革思路是要在全国建立统一的、公平可持续的社会保障制度。如何做到可持续？财政收支首先要做到基本平衡，不能全靠国家来补贴。如果不可持续，就容易发生财政危机。例如，欧洲四国（PIGS）——葡萄牙、意大利，西班牙、希腊，他们为什么发生规模如此之大的债务危机？最主要原因就是公共养老金问题给国家财政造成的负担太重，私人养老金又不发达。

主持人：养老金并轨改革后，事业单位与企业一样实行“社会统筹+个人账户”模式，需要从他们的工资中扣除8%作为养老保险个人缴纳部分。实际上，很多机关事业单位职工的工资，跟企业比并不算太高，并轨后工资收入减少，势必会引起他们的抵触情绪。对于这个问题，该如何解决呢？

胡继晔：无论哪个国家的改革，都会出现“棘轮效应”，即只能往一个方向转，反向转就转不动。也就是说，涉及工资、养老、社会福利等问题的改革，只能涨不能降，否则容易激发社会矛盾。

所以，事业单位养老金并轨，必须配套涨工资。从工资上涨的部分中，扣除养老保险的个人缴纳部分，这样，对个人来说，现在拿到手的钱并没有少，但是社会养老制度的机制，就给理顺了，有利于将来可持续发展。

主持人：涨工资意味着改革还是由财政兜底。可我们都知道，由于中国社保制度起步晚，缺乏原始积累，养老金现在基本是现收现付，年轻人缴纳的钱都用来支付现在的已退休职工的养老金了，年轻人的账户实际是“空账”。目前养老金资金缺口已经达万亿之多。而机关事业单位职工此前从未缴纳过社保，3000多万人的历史欠账，涨工资，以及并轨后的社会统筹部分，这些转制成本的钱从哪里来呢？

胡继晔：钱的来源应当有三部分：最主要的当然还是要依靠财政，此前机关事业单位退休金基本上是靠财政支撑的，养老保险制度改革了，财政的责任仍然在，这应当是没有什么疑问的。

第二部分我觉得应当依靠国有资产的划拨、分红。中国国有资产总值应当在100万亿元以上，其中经营性国有资产占一半以上，这部分资产可以划拨到全国社保基金理事会，承担机关事业单位养老保险体制改革的战略储备，也可以从国有资产的分红中切出一块来弥补亏空。

第三部分就是改革后机关事业单位职工的缴费。按照城镇职工养老保险体系“社会统筹和个人账户相结合”的模式，未来机关事业单位职工所缴纳的统筹部分养老保险是现收现付的，当然可以用于养老保险待遇的发放。但他们缴纳的个人账户部分就不能在制度建立之初就被挪用于养老金发放了，应当实账运行、安全投资运营。

主持人：社会对于双轨制不满的主要原因，是企业和机关事业单位养老金的替代率差距太大。双轨制下，企业职工只能获得退休前待遇的30%-40%作为退休金，而机关事业单位不必缴纳社保，退休金却能达到退休前工资的80%-90%。并轨之后，事业单位职工享受的退休待遇也会降低。这个问题该怎么解决？

胡继晔：养老金并轨以后，我们必须要建立第二支柱，就是职业年金制度，作为补充养老金，以保障机关事业单位人员的退休待遇不受影响。

并轨之后，要强制性给每个机关事业单位职工建立一个职业年金账户。个人每月缴纳部分工资，存入职业年金账户中，同时，单位也要给职工的职业年金账户注入资金。然后，将职业年金账户中的钱，到资本市场上进行投资，以获得长期收益，将来作为个人养老金的重要组成部分。也就是说，事业单位员工退休后，拿到的退休金除了社会统筹部分，还有职业年金账户中的收益部分，这样钱就会多一些。建立职业年金制度的基本思路应当是：做大个人账户，将个人账户中的钱进行投资运营以获得更多收益。

我个人认为，目前我国城镇职工养老保险28%的缴费比已经很高了，所以职业年金账户中的个人和单位出资部分，应该从现有的个人缴费和社会统筹资金中，划拨一部分填入，不宜再去提高缴费比。但具体应该缴纳多少比率的工资存入职业年金账户，具体需要由国家层面统一规定。

医生、教师、公务员，每个职业都应该建立起各自的职业年金。甚至一个单位，比如我们中国政法大学，也可以建立自己的职业年金。职业年金可采取类似全国社保基金理事会的管理方式，建立全国统一的职业年金管理机构。

实际上，职业年金制度在西方发达国家已经有成功案例和成熟经验，例如欧盟的金融管理机构，除了证监局、银监局之外，还有一个保险与职业年金监管局。所以在欧盟，职业年金已经上升到与传统的银行、证券、保险同等重要的第四大金融产品的位置，非常重要。而我们国家还没有开始。

主持人：将个人缴纳部分建立个人职业年金账户，用于投资运营，那是否可能发生亏损？

胡继晔：在职业年金制度当中，一个行业的人都参加同一个基金，享受的收益也是一样的。每个月往里面存一定的钱数，只要不发生大的系统性风险，应该没有问题。政府必须对资金运营进行监管，以降低金融风险。

职业年金在西方发达国家发展非常快。荷兰的职业年金从20世纪80年代就开始运作，2013年的职业年金资产总额已经达到了其GDP的170%，全球比例最高，堪称富可敌国。在美国资本市场市值中，养老金占比达42%-48%，是最大的单一机构投资者，2013年美国的私人养老金数额达到18.9万亿美元，全球总值最大。所以，职业年金的路子，我们一定要走。要发挥国家、单位、个人三方面的积极性去解决养老问题。

主持人：国务院和中央政治局常委会已审议通过了机关事业单位养老保险制度改革方案。如何评价这份改革方案？

胡继晔：我认为这份改革方案最大的亮点，就是将党政机关公务员也纳入了社保体系，彻底消除了“双轨制”，实现了全社会社保体系的统一。之前因为事业单位养老金并轨问题已经阻力重重，这次连同公务员也一起改革，令人惊喜。此外，关于职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进等，也都符合学界长久以来的期待。

但目前改革方案还未出细则，在具体落实过程中，涨工资和职业年金制度是人们关注的重点。涨工资按照什么标准涨、涨多少？建立职业年金制度后，个人和单位如何缴纳，按何种比例缴纳？都有一些列细节问题需要考虑。

现在我国的部分企业已经建立起了企业年金制度，但都是企业自愿建立的，绝大多数企业仍然未建立年金。职业年金是为机关事业单位另外建立的一个制度，具有强制性。有人质疑这是否会形成新的“双轨制”？我认为，从改革可行性上讲，并轨后企业、机关事业单位的社会统筹部分统一，但是个人账户部分还是会存在一定差别。但并轨后，在全国范围内建立起统一的养老保险制度，每个人都有了社保账户，也有利于体制内外人员流动。

事业单位改革牵一发而动全身，改革落实过程中仍然需要非常谨慎，否则会触发新的矛盾。

人员分流：以事业单位分类为基础

主持人：中国事业单位现有3000多万职工，都享受体制内的“编制”待遇。改革中，原有事业单位职工如何分流，关系到他们的编制、养老、工资等一些列切身利益问题。改革中，事业单位员工应该按照何种标准去分流呢？

汪玉凯：事业单位人员分流，要慎重对待，要以对事业单位的分类为基础。从今年开始，事业单位分类改革到2015年要基本完成。事业单位是要分为行政性事业单位、经营性事业单位、公益性事业单位三类。让行政性事业单位回到行政机关，经营性事业单位变成企业，剥离两头，留下公益性事业单位。

在公益性事业单位中又分为公益一类和公益二类。公益一类主要是纯公益的，包括义务教育、公共文化、卫生。公益二类是可以借助市场机制能够适当收取费用的，比如高等教育、职业教育。但这其中又有难点。在实践中分类会有一些模糊地带，比如一个事业单位既承担部分行政职能，又提供公益性服务，还有经营性项目，整个交融在一起。如何剥离，需要认真研究。改革牵涉利益众多，如果处理不好可能会引起社会震荡。

就财政支持来说，事业单位目前分为财政全额拨款、差额拨款、完全自收自支这三类，除了自收自支这种今后伴随着经营性事业单位的剥离而取消，财政全额和差额拨款这两种对于事业单位扶持的方式，我认为还会继续沿用。具体到公益性事业单位，公益一类财政可能会全额拨款。对于公益二类，则采取差额拨款。科学分类界定好之后，才能涉及人员分流问题。

主持人：事业单位进行分类改革之后，划归政府机关和转制改企的单位，定位基本就明确了。公益类事业单位的人员分流，该注意什么问题？

汪玉凯：事业单位人员分流，主要是在公益性事业单位这一部分。有的纯公益，有的准公益，有的全额拨款，有的差额拨款。认为事业单位改革就会大量裁减公益性事业单位人员，这是有误解的。在西方发达国家，经济社会越发达，社会分工越细以后，公益性事业单位人员还会更多。比如现在农村要搞基本公共服务，要设置提供公共服务的机构，人员还是要大量增加的。我们现在的问题是结构不合理，而不是我们从事公益性服务的事业单位太多了。

主持人：很多人当初选择进事业单位，就是图个稳定。现在事业单位分类和人员分流，转制改企，是否有的人会抵制进行“体制内”和“体制外”的身份转换呢？

傅蔚冈：肯定会有很多人不愿意离开体制内。对此，我认为一个比较好的办法是做增量改革。例如，降低现在设立医院和学校的门槛，让市场上的私立医院和学校多起来，跟现有的公立学校和医院进行竞争。如果私立机构给的待遇更好，可能很多“体制内”的人才就会从现有的单位跳槽过去，或者新人就会直接选择到市场机构工作，这样就实现了身份转换——这部分人的福利待遇，以前由财政负担，现在就变成由市场主体负担。

现在的问题是，在医疗教育等公共服务领域，政府设立的准入门槛太高，市场主体很难参与进来。如果通过降低市场门槛，让公共服务具有竞争性，就可以把改革成本让市场来消化。就像以前我们的国企改革中，大量国企职工下岗。这些人员怎么负担和消化？就是因为市场中出现了大量的民企和外企，很好地解决了这些人员的再就业问题。通过在公共服务领域引入市场竞争机制，降低门槛设立更多的市场主体，不仅能够在增量改革中消化改革成本，而且能够更好地激发市场活力。我认为这是一个相对可行的方式。

财新网 | 2014-12-26