【东方早报】地方债解决应从财政制度入手

分税制导致的地方政府事权财权不匹配、房地产十年爆发期催生土地财政导致资金充裕，政绩考核的异化、政绩工程，政府越位、监督监管虚设……种种问题导致政府债务高企，如果不解决财政制度问题，地方债还将增长。

9月18日至20日，由国际发改委国际合作中心、全国金融系统青年联合会以及清华大学中国发展规划研究中心共同主办的“中青年改革开放论坛(莫干山会议•2014)”在浙江省德清县莫干山举办。上海金融与法律研究院承办了分论坛“青年圆桌：地方政府债务风险及其化解”。上海金融与法律研究院与刘鸿儒金融教育基金会自2012年起组织策划的“城市化与地方政府债务风险”课题研究以当前地方政府债务风险为线索，下设6大子课题，着眼于城市化进程中的地方政府投融资体制及中央地方、政府纳税人关系调整等基础性机制，从多个维度来审视地方政府的债务风险，为化解地方债务风险、推进中国社会良性发展总结经验教训。截至2013年，复旦大学中国经济研究中心王永钦教授主持的《中国地方政府融资平台：效率、风险的理论、度量与政策选择》与上海交通大学安泰经济与管理学院黄少卿副研究员主持的《基础设施投资：资金来源、投资效率与地方财政风险》已经正式结题。会议期间，诸多专家就地方债的成因及纾解问题展开了讨论。

审计署此前公布的数据显示，截止至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元人民币。考虑或有债务后，全国各级政府债务约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.9万亿元。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心综合交通研究院院长张国华认为，中国的政府融资模式经历了从财政投入为主、银行信贷为辅，到土地财政为主，财政投入、银行信贷为辅，再到以打包信贷为主导的多元化融资的路径。

而上海市政府发展研究中心调研员朱咏则认为，利用土地出让循环来推动基础设施建设和产业发展的模式是中国跨越式发展的根本动力。对中国的现实来说，通过国有投融资平台、政府的支持来获取国有银行的贷款，对地方政府和银行来说，是一条既政治上安全，又操作上熟悉的方式，所以投融资平台会成为地方的新宠。

事权不清晰导致债务转移到基层

眼下，中国正在推行新型城镇化战略。中央允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力。

上海金融与法律研究院研究员、上海交通大学安泰经管学院副教授黄少卿认为，当下中国大规模的基础设施建设会带来地方财政风险。

统计数据显示，2008年，中国中央政府宣布总规模为4万亿的一揽子扩大投资的计划，其中基础设施投资属于重点投资领域。2009年和2010年分别完成基础设施投资6.19万亿和7.30万亿（当年价），比上年分别增长45%和14%（不变价）。

黄少卿发现，2009年和2010年，城镇基础设施投资的资金来源中，分别只有12.56%和11.35%来自政府预算资金，扣除大约20%的预算外资金（土地出让金为主），大约2/3的资金依靠各种显性或隐性负债来筹集。

因此，黄少卿认为，虽然目前大多数地方政府并未因经济刺激计划而带来财政上收不抵支风险，但是西部大开发以来，西部地区基础设施的投资力度过大，导致基础设施资本和生产设施资本的比例关系被扭曲，弱化了这些省份未来经济增长的潜在能力，因此，进一步投资基础设施将并引致潜在收不抵支的财政风险。这些地区为青海、新疆、云南、贵州和内蒙古等地。

黄少卿还认为，新一届政府把“城镇化”作为中国经济未来一段时期较快发展的重要驱动力，但是无论是对于基础设施已经出现相对过剩的欠发达的中西部省份，还是对于基础设施仍有一定投资空间的东部发达省份，为了推动城市化而进行过快、过大规模的基础设施投资，都极可能加深中国基础设施资本和生产设施资本之间的误配程度，从而加大地方财政风险。

一位研究人士认为，中国现有体制下，债务规模是由中央与地方博弈决定的，城市化只不过是债务产生的中介，并非根本原因。要一劳永逸的解决无序的债务增长，还需要从财政、金融制度的安排入手。

上海金融与法律研究院研究员、上海交通大学凯原法学院副教授黄韬认为，中国的地方政府债务问题实际上折射出财政体制中的一个制度性缺陷，即中央与地方之间的事权关系尚未被纳入法治的轨道，法治化程度的缺失导致的中央与地方的事权与财力不匹配。

一位研究人士认为，正是因为中国的事权不清晰，债务会层层转移到基层政府。

“以沪杭高铁建设为例，中央投入50%建设资金，上海和浙江各投入25%。嘉兴段总投入20.21亿元，结果是嘉兴市本级投入25%，南湖区投入12.5%，秀洲区投入12.5%，其他县市投入50%，而嘉兴市本级投入则由嘉通集团承担，债务又转移到了各县市，比如嘉善县就承担了3亿元。”该人士透露。

“我们需要找到一种替代性的控制机制，以控制地方政府的“预算软约束”。结合当下中国的实际情况，金融市场投资者的行为选择可以起到有效地控制地方债务规模的作用。一个必要前提就是修订之后《预算法》赋予地方政府独立的发债权限，从而促成地方政府隐性负债朝着显性化的方向转变。”黄韬说。

上海现有投融资模式需要转型升级

国信证券经济研究所研究员魏玉敏认为，目前中央政府对于未来地方政府融资模式的主思路是“开明渠堵暗道”。一方面是调整中央与地方的事权与财权。

“另外一方面就是，地方政府融资将以政府债券为主，而平台融资功能将逐步被剥离。未来地方政府整体的事权与财权可能都将有所削弱，且地方政府的债务将主要由更为透明的政府债券所替换。”魏玉敏表示。

不过朱咏认为，需要从加强投融资平台、载体建设和产品创新，在保险资金、产业基金、地方债、离岸人民币发债等方面进行创新，解决市场流动性过剩和上海金融中心资金流丰富，而区县又出现建设资金流紧张的局面。

朱咏透露，上世纪80年代中期到90年代初，上海先后成立了久事公司、申能公司、城市建设投资公司、工业投资公司等十大投资公司，适度集中使用各部门预算内外各类政府资金，建立投资公司的负债机制，放大政府资金的规模效应，使城市建设与产业发展获得了大量的资金来源。

而上世纪90年代中期，重点是在吸引外资和利用土地资源上做文章，通过大量引进外商直接投资以及土地使用权有偿转让筹集发展资金。1991－2000年上海利用外资合同项目达到21358个，合同金额440.72亿美元，实际到位资金294.27亿美元。

此后，上海又走了建设资金来源由依托银行支持为主转向资本市场运作与信贷融资并重的路子。

《上海市政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，上海市、区两级政府负有偿还责任的债务余额合计5064.23亿元（其中区县级债务3217.65亿元），年均增长16.05%，虽然低于全国平均增速，但绝对增量仍相当可观。

朱咏认为，可以采取以区为主、市区联合，通过增加财政资本金投入、注入资产、完善担保结构等方式，使每个区县至少有一家投融资平台公司达到全覆盖要求，尽快恢复平台融资功能，使区县建设资金流运转起来。

此外，在区和镇层面组建农业发展集团和农业投资公司，对国有农用地和区域农业资源进行整合。成立区公共租赁住房投资运营有限公司，进一步完善保障性住房投资、建设、经营、管理机制。

“还可以尝试在内部建立区县债务交易转让二级市场。目前是建设债务交易市场的最佳时机，应积极争取将债务交易市场建在上海。”朱咏表示。

朱咏认为，上海市面临的政府性债务问题，虽然有国内外经济、金融环境变化、国家政策调整等外部原因，但根本上暴露了上海市现有发展和投融资模式进一步转型升级的必要性。

对于解决办法，朱咏认为可以从两个方面入手。一是借机分类做强现有投融资平台公司。区县政府应按照国家清理投融资平台精神，对现有平台进行分类管理，该转为一般公司管理的坚决快转，解除政策限制，坚持多元化经营，走市场化发展道路。

二就是培养有实力的实业投资集团公司。将投融资平台公司清理、区县国有资产重组、国企改革及战略性新兴产业发展等相结合，培养一批有实力的实业投资集团公司，结合上市和证券化融资，为区县基础设施建设和产业发展提供融资保证。

刊于《东方早报》 | 澎湃新闻记者：王道军 | 2014-9-23