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老公房加装电梯的经济学

刘远举 / 2013-3-12 10:54:54

上海乃至全国的城市中,现在均有相当数量的建于上世纪50年代至80年代的多层老公房。根据上海市老年学学会的一项调查表明,目前上海市60%以上的老人居住在房龄超过30年的小区里。这些小区多由5层或6层的老公房构成,均未配备电梯,居住在4-6楼的老年人的日常出行就成为一个问题,越来越多的老年居民抱怨上下楼梯力不从心,其中的大多数都希望给老公房加装电梯。

对于这种呼声,有关部门积极响应,从2003年起,就在一些小区中进行加装电梯的试点。但总体而言,改造工程庞大,不仅涉及资金筹措、众多部门协调,更重要的是,居民在成本和收益上很难达成一致意见,这样使得在加装了电梯的小区中,也有诸多让人烦恼的后遗症。

根据上海市电梯行业协会的相关统计,上海7层楼以下没有电梯的多层楼房面积约1.5亿平方米(逾20万栋),旧楼加装电梯预计需求量在20万-30万台。据上海老年基金会的李主任介绍,现在加装电梯,电梯设备费用加上建设、改造承重、供电、消防等设施,总成本大约60万元。按此推算,总体资金需求近2000亿元,即使按照政府和居民分摊的模式,这也是一笔很大的财政补贴,自然会引发质疑之声。

加装电梯的目的在于提升房屋的使用方便程度,方便老人、残疾人出行。公房中的居民大多是老年人、困难群体。救济困难群体,改善他们的生活,的确是公共财政的职责,但必须指出的是,房屋具有消费品和资产品的双重性质,提升其使用价值,必然使其价格上升,使业主的资产增值。

在现在的市场上,市中心带电梯多层公寓比同区域普通多层的每平方米价格多出近万元,虽然带电梯公寓往往较新,但即使刨除房屋的新旧因素,加装电梯带来的资产增值也是可观的。以50平方米计,加装电梯后,单套物业增值约20万-30万元,即使出租,租金也会上涨。老小区多是经房改出售给居民,在当时的政策下,居民购买价格并不高,算是享受过一笔很大的补贴,如果再在加装电梯的时候给予财政补贴,使房主获取资产增值,这是否公平?

更进一步的,这种补贴表面上看固化在老公房中帮助了老人出行,但实际上,却会随人而动。如果一个老人有了改善型需求,或者跟随儿女养老,或者去世,房屋再次出售,购房者不可能仅按原房东为加装电梯所支付的金额来补偿,而会按电梯房的市场价值来付款,在这个过程中,补贴被变现、转移。于是,即使下一个住进来的也是上海籍的老人,他也必须全额承担有电梯带来的房产价格,财政补贴产生的资产增值就会被现在的房东或他的子女全部获取。

初看之下,加装电梯是政府为上海老人做的一件大好事,但在未有全局性、根本性解决办法,并且不能很快全市普及的情况下,少数试点实际上就是把公共财政用在少量受利益者身上。在上海还存在大量公用卫生间、厨房的棚户区的情况下,这种补贴也就失掉了合理性。

对于补贴的另外一个问题则在于,希望安装电梯不等于自愿安装电梯,老年人上下楼的出行需求,本身是合理的,满足这种需求也是人道的,但是,首先应该提倡的是自我改善的行动,这种行动不一定是钱,但却需要交换自己的资源,付出自己的行为。

这种行动是多方面的。对于部分住在稍高楼层的老年人来讲,置换是一个比较好的办法。有能力的老年居民可置换高层电梯房,没能力的则可置换到1-2楼。对于这类特殊改善型需求,政府可以从税费方面给予优惠,享受减免税待遇。这实际也是补贴,但仅一次性发放,且无法变现或转移,老人从3-6楼转移到1-2楼后就无法再次领取补贴。

现在上海户籍人口中60岁以上,领取养老金的数量在300多万人,25万栋老公房,如果按每栋4户,1户居住两人计算,所有老公房的1-2楼足以容纳400万老人。在这种置换思路下,政府给予税费上的优惠,居民的自我改善行动可以极大地改善自己的出行情况。但如果什么都不做,呼唤财政补贴,显然对其他人是有失公平的。

对应于这种政策困境,人们也想出了不少好的办法。由于老小区居民,特别是需要电梯的老年居民的收入普遍不高,资金筹措就成为一个很大的问题。在诸多的筹集资金的模式中,“华东师大三村模式”被最为看好。

所谓“华东师大三村模式”,简单地说,就是开发商通过出售加层,补贴电梯安装和初期维护费用。住宅部分的改造主要是加装电梯,以及在原结构基础上加层,在既有的6楼上加出一层,加出来的7楼房子归开发商所有,开发商按市价出售,以此来补贴电梯安装及大修费用。在整个过程中,最为关键的一步是政府给居民改房产证,实质上就是政府许可下的房地产再开发。

再造7楼的方式,表面看来皆大欢喜,其实不过是朝三暮四的方式。根据相关法律,商品房的土地使用权本来就是全体居民所有,居民住宅的楼顶也属于全体业主所有,新创生出来的价值本该在整栋楼的居民之间合理分配。

如果政府主导下加层合法,那么居民为什么不能自行决定仅仅加层而不加装电梯,然后出售、合理分配利益?这正是由于居民并不具备完全产权所致,这种房地产再开发、资产再增值的行为他们本身不能决定,必须依靠政府的审批。

更进一步的,这种对居民产权的限制,正是阻碍上海旧城改造的原因。现在,在距人民广场仅1公里的范围内,仍有没有独立卫生间,使用社区公厕的老公房,表面上看是因为房价高昂,开发商无法进入,实质上却是缺乏完整产权限制了居民自主改善福利。

不过,这种方式仍是实际操作中的最好办法。在免费的幻觉下,人们得到的福利改善虽然小于完全产权下的自主协商,但给定需要政府许可的情况下,实实在在的收益产生于政府审批,视之为免费午餐也是合乎理性的。不过,由于加层可能会涉及底楼居民的空间、采光以及小区的公共空间等,所以仍然存在协商问题。

刊于《上海经济评论》 | 2013-03-05

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