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警惕监管的悖论

张效羽 / 2021-1-6 10:45:15

摘要:反垄断监管措施背后往往有一个考虑,就是抑制巨头企业无限扩张、给中小企业留下更多的发展空间,进而维护或激发市场活力。但有一种情况是,反垄断监管等强化监管的措施显著提高了各类企业的合规成本,而巨头企业因为家底厚、竞争力强,能够在高合规成本环境下继续生存,而中小企业则会因高合规成本步履维艰。旨在抑制巨头、刺激市场活力的监管措施反而助长市场集中、抑制市场活力,这就是此类监管措施的悖论,值得警惕。

社会科学研究重点要分析一种公共政策超出预期的后果,这个后果可能是与这个政策出台的目的相悖的,比如旨在反垄断的监管措施反而促进了垄断,旨在保护消费者的监管措施反而损害了消费者权益,这就是监管的而悖论。监管研究要特别注意研究和预测这种后果。

反垄断措施首先是监管措施,加强监管,包括强化反垄断监管,有利于大企业,其背后的逻辑是任何监管,其实都是提升了行业的交易成本和合规成本、减少了行业供给。而大企业实力雄厚,能够忍受更高的交易成本和合规成本,在行业供给减少、价格上升的时候,还能扩张产能,获取更多利润。相反,中小企业本来就很脆弱,一旦合规成本上来了,可能直接经营不下去了。

举个例子,以前股市有一个现象,就是当哪个地方发生煤炭安全生产事故了,A股上市煤炭企业股票会先跌一下,然后大涨,涨幅会超过跌幅。为什么呢?是因为煤炭安全事故发生之后,有关部门就会加强对煤炭行业的安全监管,结果往往是要关停一批不符合安全标准的小煤矿。而在A股上市的煤炭企业都是煤炭行业的头部企业、大煤矿,一批小煤矿被关停了,有利于提升煤炭价格、有利于大煤矿。毕竟煤炭上市企业相对而言实力雄厚,一般有条件安装各类安全生产设备,这些大煤矿一般是安全生产整顿的受益者。其他行业也是这样,要加强对化工产业环保整顿,化工类龙头企业往往股价上升;要加强对造纸行业的环保整顿,造纸行业龙头企业股价上升。可见,加强监管往往造成的结果是有利于大企业。

反垄断监管中,有一个重要内容是给企业并购增加诸多反垄断审查环节,这实际上是增加企业并购的成本。对大企业而言,可能该合并的都合并了,无所谓了。对正在上升期的中小企业或新进企业而言,合并恰恰是低成本扩张之路。针对企业并购较为严格的反垄断措施,可能会增加新进企业的并购成本,反而有利于维护已经完成并购的大企业的优势地位,这就是反垄断措施的悖论。

反垄断监管措施中还有一个重要内容,就是禁止低价倾销。拼多多大量的百亿补贴,就有低价倾销的嫌疑。如果现在明确一个底线,把任何所谓的低于成本价补贴全部禁止的话,我觉得还是有利于头部企业。因为不是只有排名第一的企业才会去搞低价倾销,排名第二、第三甚至后面的企业往往也要通过低价策略要实现“弯道超车”,更热衷低价倾销。比如当年360杀毒软件对传统杀毒软件巨头瑞星的反杀,就是靠免费杀毒策略。我们现在禁止了这个,那当年360宣布杀毒软件免费使用的时候,难道是违法的?这个问题很值得再深入探讨。

为什么针对具有市场支配地位的企业有时候会误伤小企业、增强大企业优势、妨碍新进企业发展呢?核心的问题就是加强监管提高了交易成本、合规成本,并没有消灭需求,交易成本和合规成本提高了,这样的情况下谁更可能去承担比较高的交易成本和合规成本?谁有能力雇佣大量的律师和法务人员?我认为还是一些头部企业。当交易成本和合规成本大幅提升之后,中小企业融资也比较困难,因为当投资人发现你的交易成本和合规成本因为强监管大幅提升之后,投资人就不会向这个领域投资了,中小企业的融资成本会增加,这样的中小企业进入这个市场的难度会增加,有利于已经存在的大企业。

我觉得对于保护消费者最理想的格局是少数头部企业激烈竞争,中小企业可以随时进入竞争。企业小、多而分散往往不利于消费者保护,几个头部企业在高水平上竞争,中小企业随时进入市场抢占头部企业留下的漏洞,这个格局是消费者保护最理想的模式。要塑造这样的格局,关键是要打破行政垄断,加强法治建设,塑造良好的营商环境,打造既有竞争又有规模的企业的市场生态。

如何化解监管的悖论?我认为关键就是搞法治,坚持依法监管。习总书记指出:“法治是最好的营商环境”,这是非常有道理的。监管无所谓强弱,欲速则不达。监管只有法治监管和非法治的监管,关键是依法监管。监管之前要有法律法规依据,监管之中要符合法治原则,监管之后要进行法治评估,必须确保市场监管是真的给市场降成本、稳预期、促投资,这样才能真正激活市场活力,最终实现消费者福利改善和产业持续发展。

注:张效羽为中央党校(国家行政学院)政法教研部副教授,本文基于作者在2020年12月26日由上海金融与法律研究院主办的“平台治理的新时代”研讨会上的发言整理。

刊于界面新闻 |2021-01-06

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