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教育投入重点应从数量增长转向效率提升

聂日明 / 2020-11-9 13:55:27

近日,教育部、国家统计局、财政部发布《2019年全国教育经费执行情况统计公告》(下称“统计公告”),公布了2019年全国各地各级学校的教育经费投入情况:2019年全国教育经费首次超过5万亿元,同比增长8.74%,国家财政性教育经费突破4万亿元大关,占GDP比例为4.04%。

教育是国家提供的基本公共服务。1993年,在中共中央、国务院的《中国教育改革和发展纲要》首次提出“4%”的政策目标,即逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%。提出这一目标时,这一指标仅有2.5%。

这一目标直到2012年才首次实现,此后连续保持7年。考虑到过去20年是中国GDP增速突飞猛进的时代,教育经费的投入,无论是绝对规模还是生均标准都达到了一个新的高度。

但是,教育投入在取得惊人成绩的同时,也存在一些隐忧。

首先,梳理历史数据,我们看到,财政性经费占GDP比重持续、快速上升是2005年以后才发生的。2005年,国家财政性教育经费占GDP比例为2.82%,仅比十余年前首提这一目标时增加了0.3%。随后的2006年当年就增加了0.2%。主要原因就是农村义务教育经费保障机制的建立,中央政府开始加大对义务教育等各级教育的投入,通过各类转移支付和拨款和保障标准来提高教育的经费投入。

但北京大学刘明兴教授等人的研究发现,当教育投入越来越依赖上级政府后,教育投入的激励机制就发生了变化,部分地方政府对教育投入努力出现了下降现象,这不仅增加了中央财政的经费保障压力,也损失了一定的效率。同时,部分发达地区的投入努力超过全国平均水平,冲抵了中央增加投入试图促进地区间均衡投入的努力。

其次,财政性教育投入规模的提高一定程度上挤出了非财政性经费。2005年到2019年,教育的财政性经费占教育总经费的比重从61%提升到80%左右,非财政性经费占GDP的比重从1.78%降低到现在的1.02%(学费收入占1/6)。这种现象除了增加了财政兜底的风险以外,也不利于教育绩效的改进。家庭和社会办学主体是离学生最近的群体,他们拥有主动获得教育信息的积极性,获取绩效的成本最低,他们对教育的投入原本可以有效推动教育绩效改进。

正是前述原因,我们看到目前教育体系的一些现象,在义务教育阶段,有教育投入偏好的家庭总是试图将孩子送往私立学校,或者进行很高水平的课外学习(时间和金钱投入)。优质私立学校、课外辅导与公立学校出现了分层的现象,原本试图通过公办学校、转移支付促进教育均衡的举措,反而将公立学校置于“平庸”的境地。家长和社会对此现象的批评又迫使相关部门不得不抑制私立学校和课外辅导,形成了“不均衡——政策干预——新的不均衡——新的干预政策”的循环。这种循环让儿童的入学政策时刻处于不确定性状态,家庭很容易陷入恐慌,不利于社会稳定,也不利于家庭和社会对教育的持续投入。

梳理近几年的国家财政教育经费投入,其占GDP比重虽保住了4%的“红线”,但在过去五年内呈现逐年降低的现象。其实,强调这一比重继续提高不一定天然正确,如果这个比重的提高是靠中央投入占比增加实现的,那就并不一定是好事,中央应该适当援助教育落后地区,但教育绩效的改进主要仍靠地区自己,把激励机制做好,让基层愿意增加教育投入是中央投入的必要前提。

在此基础上,教育经费投入机制需要兼顾财政性经费与非财政性经费的平衡,教育是公共品,只靠私人部门会呈现投入不足的现象,但私人部门的投入可以有效促进效率,财政性经费增长不应当明显挤出私人投入,或者将高教育投入偏好的家庭拉离公办学校。

这就需要在公办学校体系内给予基层政府和办学主体一定的自主性,例如允许一定比例的民办学校,促进学校间的竞争,以满足家庭的差异化教育需求,允许公办学校自主制定教师奖惩政策等激励机制,促使教师提高教学质量。这也意味着即使财政性经费占GDP的比重不变,教育绩效也可以稳步提升。

刊于《经济观察报》 | 2020-11-08

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