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【财新周刊】预算修法再进一步

新预算法实施五年半后,修订后的《预算法实施条例》(下称“实施条例”)终于出炉,将于今年10月起落地。

新预算法修订历时十年、经历两届人大,实施条例的修订同样一波三折。在预算法开始实施的2015年7月,实施条例修订草案曾向社会公开征求意见,但后续进展缓慢,全国人大财经委曾多次催促,但直到2020年7月,才在国务院常务会议上获得通过。

这五年间,新预算法逐步落实,推动预算管理制度改革成为新一轮财税改革三大任务中进展最快的一项。实施条例吸收了现有改革实践,在预算收支范围、预算编制及公开、地方政府债务管理、预算绩效管理等多方面对新预算法做出细化,但对一些争议较大的问题,更多采用了维持现状的表述。

上海金融与法律研究院研究员聂日明对财新记者表示,总体看,实施条例在地方债管理等部分领域有进步,但对预算收支范围、预算编制、公开等方面的细化程度仍然不够。

在预算法及实施条例的修订过程中,央行经理还是代理国库一度是各方争论的焦点。实施条例延续了预算法中“央行经理国库”的表述,但并未明确央行具体有哪些经理国库职能。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对财新记者称,实施条例不可能解决预算相关的所有问题,很多问题涉及面比较广,暂时还不具备条件或者还不能达成共识,需要后续通过相关办法来做出具体规定。

“实施条例的颁布标志着中国预算管理的法律和行政法规已随着时代的发展得到健全完善。”财政部长刘昆撰文称,要形成完备的预算法律规范体系,还要把预算法及条例规定,逐步细化为具体的操作办法,形成系统化的配套制度。

刘昆称,一方面要积极研究制定完善财政转移支付、政府债务管理、预算绩效管理、国库管理、财政监督等方面的法规规章;另一方面要及时清理现行的预算管理规章制度,修订与实施条例不一致的规定,细化有关制度的具体操作规定和要求,及时发布出台相关制度办法,确保实施条例各项规定落到实处。

细化预算收支范围

明确预算收支范围,是预算编制和执行的基础。目前中国财政预算由“四本账”构成,即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。预算法对以税收为主的一般公共预算收支范围做出具体规定,并要求其他三本预算与一般公共预算相衔接,四本预算保持完整独立。

在此基础上,实施条例细化了一般公共预算以外三本预算的收支范围,并明确其衔接关系,即一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社保基金预算,国资预算可以向一般公共预算调出资金。

这两大衔接关系在此前实践中已经存在。随着中国社会老龄化程度加深,社会保险基金出现当期缺口,近年来一般公共预算调入社保基金预算的力度持续加大。2011年以来,社会保险基金收入中,财政补贴占比呈现上升趋势,2019年这一比重接近23%,为有数据以来最高,财政补贴的规模也快速增加,从2017年的1.2万亿元,增加到2020年的2.16万亿元。

自2007年起试点的国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配。近年来,国资预算调入一般公共预算的力度也在不断加大,2017年为22%,2019年达到28%,2020年提高至35%。

除了明确四本账的范围及衔接,预算管理改革的一大任务是尽可能将政府收支都纳入预算中,以更好地监督政府行为。实施条例朝这一方向作出努力。

实施条例明确,各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君认为,这项规定可望终结多年来部门预算制度的一大缺陷:部门预算的财政资金“去了哪些单位”,在很大程度上成为黑箱。他称,早在20年前,世界银行即建议中国把部门预算分解为组织预算(organizationbudget)作为高度优先事项。但由于各种原因,这项改革一直滞后。

不过,要将政府收支全部纳入预算并不容易。以国资预算为例,其收入并非全部国有资本收益,而是按一定比例收取。按照财政部规定,中央企业应交利润收取比例分为五等,从免交到25%不等,例如中国烟草总公司收取比例为25%,石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业收取比例为15%。各地对地方国企也采取“分类定档”方式,按一定比例收取。而且,国资预算涵盖的企业范围有限,主要是各级国资委管理的一级企业,并不包括大多数金融国企。2017年以后,部分财政部直接持股的中央金融企业如中投公司才被纳入,范围仍然很小。

目前央行以及多数金融国企上缴的收益列入一般公共预算,体现为非税收入中的国有资本经营收入,但这些机构上缴利润的标准不够明确规范。此外,一些非经营性的行政事业单位资产、国有自然资源和公共资源的有偿使用收入,也未列入国资预算,同样列在一般公共预算的非税收入科目。

“现在把所有国企收益纳入(预算),可能比较理想化。”施正文表示,公共预算管理的应该是公益性领域,而中国很多国企处于竞争性领域,是否纳入预算管理存在争议。完善国有资本经营预算制度还要结合整个经济体制改革、国企改革来推进。

此外,学界广泛呼吁的税式支出等也未纳入预算体系内。王雍君表示,国际上一般将减税降费视为税式支出,纳入预算管理,但中国的减税降费政策没有列入预算,也没有经人大审批,这导致“减税降费不知道落实到哪些行业、哪些人,跟正常的财政支出申报完全不一样”。

国库管理权之争

尽管中国从1985年就开始实行央行经理国库制度,但财政部和央行对国库管理权的分歧,尤其对央行经理还是代理国库的争议,从预算法修订一直延续至实施条例修订过程中。

所谓经理和代理的区别,关键在于央行有权监督并执行政府资金进出国库,还是无条件执行财政部门的收支指令。

新预算法保留了央行经理国库的规定,但2015年实施条例修订草案中“地方国库业务由人民银行分支机构办理”、将中央国库和地方国库统称为“国库业务经办机构”等表述,被解读为变相消解央行的经理国库权,引发较大争议,一度成为阻碍实施条例出台的主要因素。

最终出台的实施条例延续新预算法“央行经理国库”的表述,但对央行具体有哪些经理国库职权,财政、央行在国库管理中如何分工等,并未作出明确规定。

施正文认为,实施条例实际上已明确财政部门在国库管理中占主导地位。财政部门负责签发拨款凭证或者支付清算指令,“具有批准审批权,批准这笔款是否要拨、拨给谁”,而国库必须凭指令于当日办理资金拨付,“那就是人民银行来办理,但具体业务由商业银行办理,人民银行只是汇总清算,再把信息共享给财政部门”。此外,还要求各级国库和金融机构不得占压财政资金,“主从关系还是明确的”。

他表示,人民银行的监督职责主要体现在依法依规办理资金拨付,这体现了分工协作、监督制约的体制机制,“是政府不同部门之间的内控机制”。

央行副行长范一飞近期撰文称,中央银行经理国库体制的核心在于相关部门之间的分工合作与权力制衡。在政府预算资金的使用与管理中,财政部门是政府的会计,国库部门是政府的出纳,两者既分工合作又相互制衡。

在聂日明看来,央行经理国库只是保留了形式上的表述,在具体职责上已经弱化了。他称,2015年实施条例征求意见稿中曾对央行经理国库的职责做出明确,比如审核国库库款收支有关凭证的合规性等,但这些条款在最终出台的实施条例并未出现。

在实践中,财政部门对国库管理的主导权已经成为事实。财政部自2001年起推动国库制度改革,目标是建立“国库单一账户”制度,即政府所有账户全部开在央行国库,政府收入全部归集到国库单一账户,支出从单一账户直达拨款受益人账户。囿于现实限制,这项改革采取了过渡模式,建立了国库集中收付系统。

在过渡模式下,财政部门选定一家或几家商业银行作为集中收付代理银行,采取“先支付、后清算”方式,财政部门审核通过基层单位直接支付申请后,生成直接支付凭证发送给代理银行,同时生成汇总清算额度发送给人民银行;代理银行将资金支付给收款人后,与人民银行清算,同时将直接支付回单反馈财政部,人民银行将直接支付清算回单反馈财政部门。对各单位日常零售性用款,则由预算单位根据财政授权,自行向代理银行开具支付令。

多名财税专家对财新记者表示,通过国库集中收付系统,财政部门在技术上完全可以越过央行经理国库的职责,制度设计决定了央行很难对国库收付逐笔审核、事中监督。

“实施条例本身规定是模糊笼统的,但在实践中是清晰的。”王雍君表示,实施条例没有详细规定国库管理中财政和央行部门的职责,原因在于双方对争议点都有所让步,比如央行要求把对国库的监督职能写进去,财政部要求把国库单一账户体系写进去,这些争议较大的诉求最终都未被采纳。

由于财政专户的大量存在,实施条例并未涉及国库单一账户体系,而是加强了财政专户管理:开设、变更财政专户应当经财政部核准,撤销财政专户应当报财政部备案;财政专户资金应由本级政府财政部门纳入统一的会计核算,并在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中单独反映。施正文认为,这些规定比较严格,防止由地方管理可能导致的财政专户泛滥。

2011年开始中国曾大范围清理财政专户,连续三年累计撤并地方财政专户7.4万个,撤并率达32.4%,2014年又撤销专户1.1万个。国务院2014年发文提出,除了财政部审核并报国务院批准保留的专户,其余专户在两年内即2016年前逐步取消。不过,王雍君表示,到目前为止,并没有一次全面的清理整顿或全国范围的审计,财政专户管理不规范问题仍普遍存在。

首提财政部门统一管理地方债

新预算法的一大亮点是明确了省级政府的举债权,允许其通过发行地方政府债券的形式举借债务。六年来按照“开前门、堵后门”的思路,中央出台了一系列文件,规范地方政府举债融资机制,逐步建立起限额管理、预算管理、风险预警、应急处置预案、日常监督等较为完善的制度体系。

实施条例吸收现有地方债务管理的规定和经验,将实践中可行的做法制度化、规范化。

实施条例进一步明确:对地方政府债务余额实行限额管理,各省份政府债务限额由财政部在全国人大或者其常委会批准的总限额内,提出方案报国务院批准,地方政府债务余额不得突破国务院批准的限额。

同时,实施条例新增了对地方政府债务限额分配原则的规定,即“根据各地区债务风险、财力状况等因素,并考虑国家宏观调控政策等需要”,同时删除了征求意见稿中“债务高风险地区一般不得新增政府债务规模”的规定。这些变化均表明,地方债额度分配并非完全与债务风险和财力水平挂钩。

地方债管理始终面临这样的矛盾:中西部等经济较落后地区融资需求大,但往往债务水平较高、偿债能力较弱,若严格按照债务风险和财力状况,这些地区可以获得的地方债额度很难满足其需要。

实践中,地方债额度分配已考虑了其他因素,2016年财政部出台的《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》均明确,分配额度要统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求。今年部分此前举债空间较小的地区所获地方债额度大幅增加。例如,新预算法实施以来,贵州省每年获得的新增专项债务限额最多不过12亿元,而2020年限额大幅提高至979亿元。

值得注意的是,实施条例首次明确,地方各级政府财政部门负责统一管理本地区政府债务。这一规定强调权责自然对等,但与此前“省级政府对本地区地方政府性债务负责任”的规定存在一定矛盾。

“将‘谁举债、谁偿还’和‘谁使用、谁偿还’结合起来比较合理。”施正文表示,由于预算法只授权省级政府发行地方政府债券,市县政府的融资需求依靠省级转贷,债务资金由市县政府使用,省级和省以下政府依法都应当承担债务风险和偿还责任。

他认为,实施条例提出的各级财政部门统一负责管理,指的是具体事务管理,“很多债务不是财政部门使用,没有一个归口管理的部门,责任就不明确,管理就不规范”。

王雍君也认为,新预算法出台前,地方政府各个部门都可以自行借债,从使用债务资金到偿还都是各自为政,因此采取财政部门统一集中管理的模式非常必要。

不过,他同时称,这一规定在逻辑上是成立的,但实践中可能比较困难,“主要因为地方政府债务由财政部门统一管理,但项目由发改部门管理,两者很难协调统一,实践中很多权限分不清。发改委定下污水处理、土地储备、交通、城市轨道、市政设施等项目,定下了项目就要发这么多债吗?”

目前的现实是,市县级财政部门既不能确定本级政府发行地方债券的额度,也很难阻止本级政府隐性举债行为。从近年来通报的地方违法违规举债案例来看,涉及人员除了财政部门,还有党政、人大部门以及融资平台等,本级财政部门要阻止难度极大。

预算公开仍待细化

财政资金取之于民,也理应用之于民,通过预算公开、增强财政透明度,让公众清楚财政资金的来龙去脉,是预算管理的重要内容。

中国财政预算分为政府、部门、单位三个层次,而目前预算公开只限于政府预算和部门预算。中央部门预算于2010年首次向社会公开,最初只有75家部门公开,到2020年增加至102家。公开内容也从最初的部门收支预算,拓展到部门职责、机构设置、机关运行经费安排、政府采购、国有资产占用、预算绩效以及“三公”经费等多方面,近年来还在推进项目支出预算、部门预算绩效目标等公开。

实施条例一大突破是将预算公开范围扩大到单位预算,要求各部门所属单位的预算、决算及报表,应当在部门批复后20日内由单位向社会公开。这是目前预算公开所未涉及的。

以水利部为例,其部门预算编制范围,除了水利部机关以及长江水利委员会、黄河水利委员会等28个二级预算单位,还有更多的二级预算单位下属的三级、四级、五级预算单位。2020年水利部总收入预算近194亿元,这些钱最终流向哪些单位、每个单位分到多少钱,实际上并不清楚。

要达到这一要求,前提是预算编制要细化。实施条例明确,单位预算、决算应当公开基本支出和项目支出。单位预算、决算支出按功能分类应当公开到项;按经济性质分类,基本支出应当公开到款,这一要求与部门预算编制要求一致。此外,实施条例还以列举的方式要求政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等情况应按照有关规定向社会公开。

不过,王雍君表示,即便完全按实施条例的要求,对普通民众来说,还是搞不清楚钱去了哪里,“项级、款级科目是相当粗糙的,里面基本没有细节”。

仍以水利部为例,2020年部门预算按功能分类的类级科目“农林水支出”中,“水利”款级科目下的“行政运行”项级科目支出为6.29亿元,再无具体信息。按经济性质分类的“工资福利支出”类级科目中,“基本工资”款级科目支出为11.4亿元,也没有更细化的信息。

王雍君强调,预算公开有多层含义,不仅包括现在的数据信息公开,还包括预算编制、审查、执行、评估、审计过程以及财政政策的目标的公开,否则老百姓很难理解。他称,实施条例在预算公开上有一些细节的进步,但考虑到“要害中的要害”即预算科目设置并没有改变,实施条例对财政透明度的提升难以起到实质性、系统性的改进作用。

“政府收支分类体系不仅需要细化,还需要优化。”施正文表示,目前政府和部门预算已经公开到科目最细一级,但透明度还是不够,这需要很多基础性制度改革。比如,政府收支分类本来就分得不合理,不是问题导向,很多公众感兴趣的内容没有在支出分类中分出来、编列出来。

聂日明举例称,目前的预算公开看不出有多少公务员、机关事业单位吃财政饭,无从知道政府部门有没有膨胀,也无法判断相关预算编制是否合理。

《财新周刊》| 财新记者:程思炜 | 2020-09-12

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