当前位置:
网站首页 > 观点

养老保险的南北调剂只是一个开始

刘远举 / 2019-1-27 11:54:29

近日,在北京召开的第十届中国经济前瞻论坛上,中国财政学会副会长、前财政部财政科学研究所所长贾康建议,建议尽快提升养老金统筹机制,用南方多年的滚存结余调到东北救燃眉之急。

此观点引发了舆论的较大反响。持反对观点的多是南方人,他们说,这是养懒人。我们辛辛苦苦劳动,交社保,为什么要去供养北方省份的老人?还有人觉得,本来以为养老金是“现在交得多,以后拿得多”,但这个制度之下,就意味养老金缴纳得多,就会被拨去偏远省份。而且,调剂制度,不但会使得个人和企业缴纳养老金的积极性受到严重打击,也会使得地方相关部门的征缴动力下降。

不过,贾康的建议,也并非没有道理。此前,人社部社保管理中心编制的《中国社会保险发展年度报告2016》显示,黑龙江省累计结余已穿底,欠账232亿元。除了黑龙江,养老金当期收不抵支的省份还有,辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。由于东北三省的人口还在不断流出,东北三省的这个局面不会缓解,只会越来越严重。考虑到中国向沿海、东部聚集的趋势,其他省份的情况也不容乐观。

所以,实际上,全国范围内的养老金统筹已经实施。

2018年6月,国务院向外公布了《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》,决定从当年7月1日起实施基金中央调剂制度,对各省份养老保险基金进行适度调剂,确保基本养老金按时足额发放。这个基金的来源,是按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数,上解比例从3%起步,逐步提高。基金专款专用,当年筹集的资金按照人均定额拨付的办法全部拨付地方。

简单的说,就是各省按工作的人头比例上交,然后,国家按各省的退休人员数量发放。这就意味着,离退休人员多的省份将获得更多的调剂金。离退休人员占比大的省份,很多是由于劳动力外流造成的,年轻人少了,退休人员就会相对多。所以,实际上,这个基金制度,照顾的就是那些人口流出省份,东三省当然在此之列。

目前中国的养老保险,其实是指的城镇职工基本养老保险,采取的是“统账结合”制度,也被称作“部分积累制”。基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成,具体来说,国家强制要求个人缴纳工资的8%,归个人账户,长期封闭积累,产权个人所有,属于累积制度;同时,企业缴纳员工工资的20%,由国家统筹安排,属于现收现付制,用于当期发放。企业为员工缴纳,是因为员工创造了价值,如果不需要缴纳,这部分钱就可以发给员工。考虑羊毛出在羊身上,最终是这一代的劳动者要交出自己工资的28%

企业缴纳的20%,属于现收现支,是指同一个时期正在工作的一代人缴费来支付已经退休的一代人的养老金的模式。这种模式,完全依靠当前的收入去支付现在的支出,以支定收,基金没有结余,从而避免了完全基金制下基金遭受通货膨胀而贬值的风险。

不过,由于现收现付制是下一代人养上一代人,这就可能会出现这样一种现象。现在年轻人多,老人少,这一代年轻人交得多,这一代老人拿得多;但是,这一代年轻人老了之后,下一代年轻人却少了,交的少,现在的年轻人老了之后就拿得少。所以,统筹这一部分,就具有代际之间的收入再分配功能,这一代年轻人,拿得少,交得多,收入就被上一代和下一代“均贫富了”。

除此之外,统筹部分,还会在同代之间进行收入再分配。现在职工交的28%中,只有8个百分点是直接属于个人的,其中20个百分点进入社保统筹。虽然有“现在多交,将来多拿”的承诺,但既然是统筹,就难以避免平均,会出现“交得多,拿得也多,但却不如交的多那么多”。这话比较绕,具体来说,你一个月比张三多交1000块,拿钱的时候,可能只比他多600块。因此,统筹部分也有同代之间均贫富的作用。

这就意味着支付社保基金是一种所得税。所以,不论个人还是工厂都有动机逃税。打个比方,每个人给自己买商业保险的时候,都是老老实实交,因为每一分钱都会按约定拿回来,但税却不同。如果社保承担了太多的均贫富的作用,那么,社保就变为了彻彻底底的税。社保的信用就会受到质疑。人人少缴,就是一个理性的选择。

所以,调价制度,虽然有应急不得不实施的理由,但却进一步使得社保具有税的性质。

不过,中国的事情总是很复杂的。事情还有另外一面:人口流出,并不等于人口异地定居,大量在异地缴纳养老保险的参保人员,需要回到其他地方。

中国的地方财政,从收到支的过程存在三次概念转化。按照中国现在经济发达地区的劳动力情况,发达地区的社保是由来自不同区域的不同户籍人群贡献,这个社保缴纳之后,由户籍群体概念转变为了地区统筹概念,变为地区养老金,最后再次转化为户籍概念,变为当地户籍老人的养老金。在这个概念的三次转换中,完成了“本地人掠夺”的过程。这就意味着,一个在上海的东北人,要拿出自己工资的20%养上海老人。

既然中国不存在绝对意义上的地区福利,那么,东北人的钱返还一部分养东北人的爸妈,这是合理的。

实际上,地区间的统筹都是小修小补之举。当下的模式,在人口年龄结构年轻、保障范围较窄、支付标准较低的情况下,尚可正常运行;一旦经济不景气、人口出现老龄化、支付范围和标准不断提高的情况下,就会出现缴费比例过高,当代负担沉重,资金筹集困难等问题,甚至进一步变为实际上的高税负,影响经济。所以,现在政策上的趋势是,降低这个比例。所以,这就会影响到个人账户,所谓亏空,实际上就是指个人账户这一部分。

面对这个局面,有观点认为,现收现支,是因为这一代的老人没有存养老金,因为他们当年的工作都沉淀在巨大的国有资产中了,所以,养老收支,不能靠现收现支,全国统筹之外,还需要用国企股权和利润来充实。这个观点背后的道理是直观的。

不过,也有专家对此不以为然,他们认为,目前的缺口,实际上不是什么大问题。个人账户就不应该存在。

中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文表示,多种因素导致“空账”不应该也不可能被消灭。主要有两个原因,一是需要天量资金,仅依靠财政转移支付,实在是做不起,做不实;二是由于投资体制落后导致收益率低下,个人账户坐实的钱只能存银行和购买国债,多数年份收益率大大低于CPI增幅,资金运用低效也使得各级政府积极性不高。既然如此,不如不做实个人账户,钱全部给国家统筹,用来当下支付,实行完全的现收现付制,个人账户部分空账的问题也就不复存在。

所以,很多人认为,目前情况下,单纯划拨国企股权和利润充实养老金的办法不足取,应倒逼养老保险制度从顶层设计层面进行改革。这个改革的指向,就是N D C(名义账户制)制度。

名义账户制建立在现收现付制的基础之上,它为每个职工建立的个人账户,名义账户"制的账户系统仅仅是一种"记账"的管理方式,不需实际存入资金。国家不做实账户,钱都在当期由国家统筹支配,但保证个人退休后能按时足额拿到钱。从养老金给付的条件和规则来看,虽然个人账户中的资产是"名义"性质的,但退休金的给付标准原则上却是严格按"缴费确定型积累制"规则运行的。

也就是说,NDC虽然不做实账户,但却加强了保险缴费与未来给付之间的联系,以较高的透明度重塑和强化了激励机制。认缴费者主观上讲,"名义账户"制下的缴费很直观地被看做是一种"储蓄",而不是一种与自己切身利益没有直接关系的税收。简单的说,你交的是张三的三倍,则以后拿到的退休金就一定是张三的三倍。

社保基金理事会理事长戴相龙也表示,目前养老金的收支状况只能满足对现收现付的需求:“这个没有缺口,15年以后都没有缺口。郑秉文认为,通过测算表明,如果逐步改为NDC,到2070年效果是非常好的。

某种程度上NDC消灭了代际内的养老均贫富,但由于国家在代际内统筹,仍然存在代际间额的均贫富。实际上,从整体上看,钱不能养老,能养老的是具体的人的具体劳动,所以,所有的养老都是代际间的权衡与分配。如何分配,则取决于国家政策。所以,NDC派的观点比“国资充实”派的观点实际上更加统筹,更具有全局观、更具有时代观,更直抵问题本质。

不过,问题还应进一步的分析。

现收现付制不存在所谓的资金缺口问题,而仅仅存在每年支付养老金的资金是否充足的问题。一旦出现资金不足,那么可以采取延长退休年龄、增加财政转移支付、提高缴费比例,甚至通货膨胀等方式解决问题,虽然操作更有可行性,但也意味着它的实质是待遇水平与寿命预期挂钩,虽然可以应对老龄化危机,但也意味着,老龄化越严重,可能会导致老人的待遇越低。

因此,对于当下80后、90后而言,去关心自己的账户,是否做实,意义不大。因为你账户做得再实,哪怕全部属于个人账户,也挡不过到时候劳动价格的上涨。从30岁工作到60岁,每个人为养老存5000元,这个数字,不少了。如果从60岁开始提取,假设资金运行得很好,一个月提取一万。但是,也挡不住到时候,一个护工一个月要3万的工资。20年之后、30年之后,养老情况如何,关键在于,到时候国家是怎么样的,国家的资源是投向哪里的。如果国家安安稳稳,和谐不争,资源都用在教育、医疗,研发机器人是为了养老,而不是战斗,那么,养老自然便宜。

行文自此,细心的读者会发现一个逻辑矛盾。因为从这个意义上讲,如果现在国有股权、利润不充实到养老金中,凭什么又能相信20年后、30年后,国家的资源会投入到养老中呢?如果不能保证这一点,NDC制度,又如何取信于人呢?毕竟,只生一个好,国家来养老的口号就在眼前。

刊于腾讯《大家》专栏 | 2019-01-24

  • 李步云法学奖
  • 平台城市•城市峰会
  • 【鸿儒论道】互联网时代的经济逻辑
  • 上海社会认知调查
  • SIFL年会2017