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【新金融】影子银行和地方债务风险化解

内容提要:未来中国的城市化依然会发展,但城市化应该强调人的城市化,要以居民的实际需求为导向完善城市功能,推动城市化,不再只是土地的城市化。地方政府依托融资平台在中国城市化的历史进程中起到了主要的推动作用,当前的地方债务、影子银行问题本质上是财政问题。化解影子银行和地方政府债务风险问题,进一步推动城市化发展,应该明确地方政府的支出责任,赋予其发债权力,让影子银行及其监管透明化,充分有效地运用PPP政策。


金融危机发生以后,中国推出了四万亿救市政策,当时就曾讨论城市化过程中,金融及地方债务将会出现什么问题,但没有正确的对待。现在的问题是在城市化发展过程之中,财政、金融和产能过剩问题纠缠在一起。债务风险是三种问题结合在一起,都和城市化相联系。下文将讨论三个问题,第一,怎么理解城市化。第二,中国城市化的机制。第三,城市化中出现问题的性质及其化解。

一、城市化是人的城市化

反思城市化问题,应该从更深的历史纵深、更宽泛的角度来理解,核心问题就呈现出来了。作为一个发展中国家,中国的城市化是必然的过程,到目前为止中国的城市化率只有58%,而且户籍人口只占30%多,与发达国家75%的城市化率水平还有一段距离,因此,中国的城市化依然在发展进程中,跟城市化相伴随的政策安排有其合理性。

但是,过去对于中国城市化的合理性问题没有充分地重视和全面认识。比如,过去更强调的是由于总需求不足,所以要进行供给侧结构性改革,最重要的是要去产能。这个政策是对的,但是方向上有点问题,不是需求持续扩大的过程,而是供给满足现有需求。现在的状况下,全球需求可能不再增长,既使增长也跟中国关系不大。那么创造需求,扩大内需就变成最大的问题。如果内需在持续扩大,居民收入在持续增长,工业化、城市化进程还在持续,产能过剩现象就不会很严重。

这对城市化提出了重大挑战,过去的政策基本是土地的城市化,而不是人的城市化。因此,需求没有转到城市化方面,因为城市化就是政府投资房地产,而不是居民的实际需求带来的城市化。城市化除了房地产以外,还有城市功能,包括教育、服务等方面,这些跟老百姓需求联系在一起的,而在这些方面投入却是不足的,比如说幼儿园就供给不足。在这些方面说不上已经城市化了,可能还要重新理解城市化,城市化应该是人的城市化。

2014年起,中国的消费已经超过投资,成为GDP第一大贡献者。2017年,消费对GDP的贡献达到58%,而投资只有32%,消费贡献几乎两倍于投资。问题是消费似乎没有转到跟城市化相关的消费中。什么是人的城市化?人的城市化是农村人口持续地向城市转移。除了劳动力的转移,也包括人口转移。就劳动力来说,城市化户籍人口为60%,现在只有30%多,还差20多个百分点。农民工的市民化是当前改革中最核心的问题。如果农民工能够市民化,那么农民的收入能留在城市,这样不单单会扩大消费,更重要的也会带动城市的发展。这就是人的城市化。人的城市化,即农民工市民化的问题不仅仅是经济问题,也是政治、社会、生态文化的问题,因此还得坚持十八届三中全会提出的“五位一体”的改革,改革的重心应该是人的城市化。

二、中国城市化主要依靠地方政府债务推动

中国的城市化具有合理性,地方债务的发展有其逻辑。用地方债务发展城市化,可以说是中国特色,也是出现问题的根本原因。要解剖它的形成机制,了解它的运作机理,才能知道怎么治理。其实城市化是中国改革开放过程中一个合乎逻辑的事情。中国是个发展中国家,工业化是它的取向,在改革开放以前中国也是以农业为基础,以工业为主导,计划经济造成城市分割,尽管城市是工业的聚集地,但不是工业的支持地,因此出现半城市化。东北现象跟这个情况高度相关,先生产,后生活,在基础设施建设方面城市欠账严重。

此外,城市化是在国家计划控制下的城市化,农村人口向城市的转移是通过国家计划完成的,不是自然流动形成的。1978年工业占了GDP的绝大部分,当时农村劳动力占了大部分,二元经济断裂了。于是发现国有工业孤立起来了,变得不可持续了,比例失调,这也构成了改革的动力。

改革的动力实际是重现了亚洲增长模式,就是民间工业化。由于民间工业化,农民开办乡镇企业,其聚集地就成了一个个小城镇。最后发现中国的城市不是按照原有规划发展出来的,沿海出现了一些过去没有规划的小城市。像现在经济发展良好的佛山、东莞,过去都不是规划的重点地方,深圳过去也不是规划的重点地方。据说长三角一带也不是上海,而是苏南以及常州等地方带动了城市化,这是符合市场经济的城市化。

在城市化过程中,随着财政体制的改革和简政放权,地方获得了一定的财政自主权。而且更重要的是,在这样的改革开放过程中地方互相攀比、互相竞争,发现发展经济不仅有利于解决当地的就业问题,而且有利于本人升迁,这时就出现了招商引资。这需要改造旧的基础设施,而旧城改造的困难很大,于是在旁边开发一个新区,开发区模式就出现了。缺少资金怎么办?发现把开发区的生地变成熟地,发展基础设施,可以招商引资,地价在升值,可以将土地抵押变现,就可以拿出更多的钱,造更大的开发区,建更多的基础设施,招更多的商,这样种下了土地基因。这个基因在1998年亚洲金融危机后机制化了,形成了开发性金融,然后形成了地方融资平台这一特殊模式。地方融资平台就是以土地为质押,向银行借款,由政府财政基金担保的一种特殊的融资平台。其现金流及还款来源来自两个方面,一是卖地收入,以及土地将来变成熟地的增值收入;二是政府财政收入作为担保来源,这构成内外两个现金流来源。这种模式后来大行其道,特别是在2008年全球金融危机以后,变成了各地普遍采取的模式,地方融资平台遍地开花,几乎县里也有地方融资平台。

融资平台这样的发展,一方面推动了中国城市化的进程,另一方面也形成了地方债务的主要来源。这个债务因为是地方融资平台的,政府只有或有责任,因此变成隐性的。隐性债务说不清楚有多大。如果政府的承诺不断扩张,那么隐性债务是无限大的。到今天就成为了一个问题。尽管地方债务是向银行借款,是金融问题,但是政府的行为是财政问题。开发区及其大发展导致了企业的大发展,企业是挣开发区的钱,把钢材水泥卖给开发区,引起产业大发展。当开发区不再扩张,产能就会过剩,于是三个问题就变成了一个问题,构成了现在宏观经济的难题。

因此,地方政府、财政在这个机制中扮演了很重要的角色,就是财政尽管改革了,但是地方政府责任并不清楚。结果造成地方政府按照《预算法》是不能负债的,地方政府又要发展,于是就构建一个融资平台,融资平台理论上不进入财政,这个融资平台依靠卖地,又跟财政有千丝万缕的联系,就变成了土地财政,非常具有中国特色,中国的城市化是这么走过来的。

如果说地方债务是有问题的,那么现在端正思路,城市化依然会发展,但是城市化应该是人的城市化,不再是地方的城市化,只有这样才能在根本上确立讨论地方债务问题,解决地方债务问题。

三、城市化中出现问题的若干思考和对策建议

(一)地方债务和影子银行问题本质是财政问题

地方债务和影子银行尽管在形式上跟金融相关,但本质上是财政问题,是财政的基本框架和基本制度仍然没有完全确立造成的。现在的财政体制在1994年建立,当时财政改革的目标,一是提高财政收入在国民收入中的比重,二是提高中央财政占财政收入的比重。这在当时确实非常有必要,财政收入在国民收入中比重下降,更重要是中央财政收入占财政收入比重下降得更快,连军队也养不了。提高两个比重非常重要,分税制等一系列的改革就很有必要。改革二十年以后发现这两个措施的效果非常好,两个比重实施效果远超预期,现在中央政府集中了大量的收入,政府收入在国民收入中占比也增长得比较快,现在变成呼吁减税的问题了。

当时的财政体制改革是有限的,改革继续进行下去需要有第二步,第二步改革就是财政的支出责任。财政就是事权与财权相一致,即吃住生与财政相匹配。1994年时由于客观条件限制,财政支出责任问题被搁置了,现在第二步改革的问题需要摆上议事日程了。所谓事权、政府属性、政府与市场的关系,就是政府的支出边界,以及中央政府和地方政府的支出责任怎么区别,这个任务一直在进行中。十八大以后开始有了推进的迹象,尤其十八届三中全会以后,财政有了改革的动作。财政无论增减都涉及收入制度、预算制度和支出制度。收入制度实施营改增了。预算制度是开始协调四种预算,也就是以税收为基础的一般性预算、政府收费包括卖地在内的基金预算、国有资本预算和社保预算。当然还有预算支撑体系。而现在呼吁的社保存在巨大缺口等问题,中国是有调节手段的,有庞大的国有资产,增加居民收入,也是预算制度改革,毕竟有预算法。这三者中没有制度框架的是支出责任。只有把支出责任说清楚了,地方债务的框架才能说清楚。各级政府分别是干什么的,才能说清楚债务是怎么形成的,债务是否能够分担,未来政府是不是可以负债。因为过去的中国预算法规定地方政府是不能负债的。这样才能实现规范化,债务才能进行统计,才没有隐性债务,才没有影子银行,否则这些问题永远搞不清楚。建议财税体制改革要加快进行,这是在立规矩。

(二)地方债务和影子银行问题构成金融风险

地方债务和影子银行问题确实是个金融风险问题,金融风险由两方面构成,一是影子银行问题,二是债务规范问题。影子银行看不见摸不着,如影相随,其危害性也在于此,影子银行必须要统一。老虎尽管很可怕,但是只要知道它的秉性,就可以把它关到笼子里,可以在动物园里展览。但是影子银行看不见摸不着,什么情况都不知道。从这个意义来说银行的透明化是很有必要的,要看得见摸得着,才能知道怎么对付它。

现在讨论的降杠杆、去杠杆问题也很重要,而且降杠杆跟加强监管相关。不能因为现在去杠杆中出现了一些问题就放弃监管。监管的核心是透明化。影子银行部分出了资产负债表以外,但没有彻底出表,非标准资产应该回表,由银行资本来覆盖风险,非标准资产透明化是方向。加强监管,一定要强调透明化,只有改革才能透明化。一味地强调监管,也是有问题的,但是放弃监管是更有问题。影子银行透明化以后才知道金融跟地方债务究竟是什么关系,究竟有多大关系,究竟在哪些方面发生了关系。

第二,地方债务目前最核心的问题不是政府负债过多、债务负担重,而在于债务的期限错配非常严重。中国地方政府债务中18.85%发生在2008年以后,跟四万亿投资高度相关,各地方政府行动高度一致,一起修建高铁,修铁路的钱是向银行借的,银行提供短期资金,铁路没有修好,银行的账已经到期了,这构成了典型的期限错配。现在允许地方政府可以发行债券,很多研究者把发债认为是扩大内需、扩大投资的手段,是融资的安排。我认为更重要的是改善期限错配,发债的钱先还债。这样尽管政府债务负担没有下降,但是期限错配大大下降,债务高峰可以平衡度过。用债券置换银行的贷款,政府的融资成本也会下降。前几年已经开始这样做了,允许地方政府发债,偿还银行债务。如果未来还要解决这个问题,地方债发行规模还要增大,而且偿还范围还应该更多,财政要承担的所有债务可能都要考虑期限错配问题。

债务风险尽管是由金融系统承担,但是根子在财政,要有一个解决办法,先把债务期限错配问题先解决,度过偿债高峰,再讨论如何偿还。否则,风险会越来越大。要在影子银行透明化的基础上,对债务期限进行合理调节安排,把金融体制改革和地方行政体制改革结合在一起。

(三)运用PPP解决城市化发展中的问题

解决地方债务问题的一个重要方式就是实行PPP。中国还是一个发展中国家,依然在城市化进程中,长期来看对基础设施仍然是有需求的。而且从长期来看,基础设施发展也会带动工业的发展。比如京沪高铁在设计建设初期,当时对其至少十年后的盈利毫无预期,但是短短几年,京沪高铁不仅实现收支平衡,而且开始盈利了,开始还本付息了,现在都要IPO了,这是超过预期的。所以,不要低估中国城市化过程中基础设施需求的增长速度,有需求导向的城市化是可行的。

这意味着很多基础市场化运营是可行的,即使短期内不行,政府可以做出阶段性的安排,从长期来说是可以经营的。中国钢铁人均存量只有4.6吨,发达国家平均都在十几到二十吨。城市化进程中钢材存量维持在10亿吨、20吨,未来二十年是没有问题的。钢铁企业是这些年来盈利最好的行业,2018年制造业效益都在下降,唯有钢铁企业效益在逆势上升。可见其是有前景的,有前景就可以做相应安排,将来可以考虑采取PPP。对此有两个建议,第一,对地方融资平台进行供给侧改革,割断其跟财政的联系,尽管变成国有企业了,但是和财政不再有直接联系,不再进入政府的资产负债。第二,将地方融资平台的项目做PPP安排,用本项目的收入和本项目的盈利覆盖本项目的债务。在这个基础上,政府是否能够阶段性地提供补贴,或提高价格,以实现商业化运作。

但是,现行的PPP政策存在两个问题,第一,设立PPP初衷是为化解政府债务,但是现在更多地是将这作为加快经济发展的一种新的做法,变成一种融资安排,而不是更多地考虑化解债务。因此,未来方向应该考虑把BOT变成TOB,倒过来,能够卖出去最重要,要能变现,然后还债,来缓解地方政府的债务问题。第二,PPP合作的方向存在偏差。采用PPP是因为政府和民资的治理机制不一致,所以才构成合作伙伴关系。现在政府和国有企业在一起,而激励机制不完全相同,这是很危险的。特别在加快经济建设的背景下,很多地方政府把PPP当作一种融资安排,而民营资本来不了,就跟国有资本合作,对此还得正本清源。

注:本文系根据作者在上海金融与法律研究院主办的“影子银行与化解地方债务风险”专题研讨会上的发言稿整理而成。

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