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【界面新闻】减税降费可能导致地方政府将压力转嫁中央财政

北京大学中国教育财政科学研究所教授刘明兴日前表示,由中央政府主导的减税降费可能会导致地方政府将压力转嫁给中央财政,而一旦形成中央财政的支出责任,利益刚性就很难被打破,债务紧缩所引致的风险传染效应也更加难以承受。

1月17日,刘明兴在“鸿儒论道:前瞻2019”论坛上指出,中央主导的降税减费会导致地方财政倒逼中央财政,一个典型的例子就是十五年前的农村税费体制改革,代价是中央转移支付规模的攀升和地方政府预算约束的软化。而因要素流动压力和地方政府的水平竞争所带来的企业实际税费负担下降,则不会产生上述效应。

彼时有研究认为,中央政府试图通过税费改革来倒逼基层治理的变革,而基层政府则反倒逼中央政府投入更多资源来解决农村问题。

刘明兴指出,去杠杆会引起债务违约的市场传染风险和社会风险,化解风险的核心原则是防止地方政府把支出压力和债务违约风险向中央财政转嫁。

他提出,传统体制控制上述风险的三个传统办法是,不允许地方政府发行标准化债券,将非标准化债务违约的风险控制在局部地区和局部单位。如果容许地方政府将大量的非标债务转标,那么中央可能被迫为之提供隐性担保;二是向地方政府下放管理权限,比如一般性公共支出、地方税费以及公共服务定价的自主权,激励基层单位自我化解矛盾,同时限制中央转移支付的规模;三是确保各个行政部门之间权力分置,防止部门利益过度膨胀。

学界普遍认为,地方债务问题本质上是财政问题,政府与市场的关系不明确导致财政和金融不分家,地方政府的预算软约束使其债务存在道德风险,最后会转变为中央债务问题。

此前“央妈”和财政部的根本分歧就在于地方政府债务:央行认为财政部应以财政资金向国有金融机构注资,而财政部认为应防范金融机构以防范金融风险为借口要求地方政府兜底,对不该担保或救助的隐形债务提供保护。

此外,刘明兴认为,当前围绕增强实体经济活力的问题,除了“减税降费”的政策主张之外,社会各界非常关注金融资金进实体的相关政策安排。对此,他提出,解决问题的关键是加强金融和财政部门之间的工作协调性,基础货币投放的渠道需要多元化,应考虑将国债、高资质的企业债券或市场指数等金融工具作为公开市场业务操作的标的,防止金融资金在银行间市场出现淤积。

1月16日,财政部国库司副主任郭方明在“2019年债券市场投资论坛”上表示,2019年要拓展政府债券功能,准备研究将国债与央行货币政策操作衔接起来,同时在货币政策操作中的运用,推动实施国债作为公开市场操作主要工具的货币政策机制,健全国债收益率曲线的利率传导机制,强化国债作为基准金融资产的作用,使国债达到准货币的效果。

虽然央行买卖国债在全球并不少见,比如2008年全球金融危机后,美国推行了量化宽松政策,主要方式之一是美联储在市场上大量买进国债及部分股票,直接向市场注入流动性。但我国《中国人民银行法》第二十八条明确规定,“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”

界面新闻 | 记者:习曼琳 | 2019-01-20

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