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地方债务的形成机制与影响

以2008年为界,城镇化发展阶段和经济增长动能从土地财政模式转化至土地金融模式。后者主要是以地融资为特征,并将中国引向系统性金融风险。自2008年年底“4万亿”投资刺激以来,地方债务呈现出急速的螺旋式上升趋势,这背后是怎样的机制及其宏观影响?

2018年11月29日,鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院合主的第136期【鸿道】论坛上,复旦大学经济学院教授、复旦大学产业与区域经济研究中心主任范剑勇从土地财政模式向土地金融模式转变出发,结合中央货币供应突增、地方政府行为等事实,详细解释地方债务产生的机制及其对区域间的城镇化模式、经济增长动力转换的影响,也为当前重点防范系统性金融风险提供了解读及可能的应对措施。

范剑勇首先指出,地方债务的本质是财政问题,财政问题的背后是地方政府行为,而主导政府官员行为的根源又来自于影响仕途升迁的GDP考核机制与晋升激励机制。厘清地方债务这条叙事线索需要在中国经济增长动力阶段的时间线和中国经济区域发展的空间线上钉住几个关键节点。

2002年以前,中国城镇化机制的增长动力是以地引资发展制造业,这是第一阶段。若干个事件促成了第二阶段基于土地财政的城镇化模式:分税制(1994)、所得税地方与中央分成(2002),土地的招拍挂(2002)、城市福利分房的停止(1998)和鼓励商业银行进行住房按揭贷款(2002)。这种制造业+房地产的双轮驱动发展模式下,地区经济发展模式也随之发生改变,沿海地区制造业税收中的大头被中央收走,随之转移到中西部其他省份,截至目前为止,税收净流出省份仅局限于珠三角与长三角等6个省市。央地间财权与事权错配导致地方财政收入缺口,而中央政府通过转移支付在沿海发达地区和中西部地区形成了不同的地方激励及道德风险。

第三阶段始于2009年,经济增长模式转换进入了以基础设施投资为表征、将土地注入融资平台、以融资平台向银行抵押土地举债借款为特征的土地金融模式,融资平台充当了“第二财政”,形成典型的预算软约束。


范剑勇分析认为,虽然不同区域官员所面临的晋升压力使得地方政府的借款能力、借款动机、借款动力各不一样,但共同点是都成立了融资平台。2008年底前融资平台只有2000多家,到2009年底地方融资平台达到了1万家左右。中央政府还出台政策,鼓励地方政府以财政贴息为手段融资平台作担保。与制造业发达的沿海地区相比,这种以基础设施建设拉动经济增长的单轮驱动模式并不能产生显著的溢出效应,特别是在欠发达的中西部区无法产生大量持续的制造业现金流。此外,2006-2013年融资平台债务数据显示,融资平台债务扩张挤出了私人投资,平均而言融资平台债务每增加1%将导致私人投资降低0.1%。

以地方融资平台为抓手,范剑勇通过研究以市委书记为代表的地方官员晋升和举债效应,以期探明政治经济学意义上地方债务的形成机制和影响。他发现,举债效应在沿海地区和中西部存在地区差异。内地单轮驱动增长的土地金融模式并没有带来以制造业为基础的现金流(税收),这种没有产生现金流的、投入规模巨大的基建项目极有可能将宏观经济引向系统性金融风险。

上海对外经贸大学金融发展研究所副所长钟辉勇上海交通大学经济学院副教授钱军辉和上海金融与法律研究院研究员高利民作为评议嘉宾出席了本次活动。

钟辉勇认为,不管土地财政还是土地金融,把举债这个事情放在中国宏大的背景下,不管地方政府还是地方政府官员,他们行为都是合理、理性行为。目前地方债务问题,地方政府是理性的,主要问题不是在政府本身,而是在于中央和地方政府之间的关系。

钱军辉认为,从数据上来看,短期内地方债不至于会导致系统性金融风险。从长期角度来看,债务和经济增长的关系,并不是说债务一定对经济增长不利或者对经济增长有利,需要看发展阶段。地方债另外一面形成的是资产,也是反映地方对公共品的提供。在现存体制当中如果讲激励和约束的匹配,还是得依赖中央政府对地方政府投融资起到实质性的约束作用。

高利民认为,债务在理解改革开放40年,理解所谓中国经济发展奇迹是非常重要的一点,起码可以排在前三位,排在WTO、人口红利之后,债务也可以叫做债务红利。从实务操作角度上债务可能比想象当中可持续的程度要高很多,中国的地方债主要是银行债,在有中央政府隐性担保和主要银行属于国营体系的情况下,债务并不是想象当中那么可怕。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈博士主持。【鸿儒论道】是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港东英金融集团和上海淳大集团的支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。

(文字编辑:马煜婷)


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