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【南风窗】曹远征:改善期限错配以规避地方政府还债高峰风险

财政部预算司22日公布的最新数据显示,截至2018年10月末,全国地方政府债务余额184043亿元。其中,一般债务109269亿元,专项债务74774亿元,政府债券181478亿元,非政府债券形式存量政府债务2565亿元。

近日,各地正在学习《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》精神,不少地区已经或正在摸底地方隐性债务规模,已有部分地方公布了隐性债务数据,同时提出了债务化解方案。

"地方举债发展城市化,可以说是中国特色,也可以说是怪胎。"日前,在上海金融与法律研究院举办的"影子银行和化解地方债务风险"研讨会上,中银国际研究公司董事长、上海金融与法律研究院学术委员会委员曹远征认为,目前中国地方债务风险与财政、金融以及地方产能过剩连成一片。他提出应当允许地方政府发债,偿还银行的债务。

让影子银行的风险可辨认

改革开放后,中国沿海出现大批新兴的工业化城市,如佛山、东莞等。这些市场经济主导的新兴城市以工业化带动地方城市化,地方政府为了改造旧的基础设施,因而招商引资、开发新区,以政府信用为基础,通过融资推动项目建设。"地方融资平台的本质是以土地为抵押,借银行的钱,由政府财政、基金担保的特殊的融资平台。"曹远征表示,这种地方融资平台成为目前地方债务的主要来源。随着地方债务不断扩张,隐性债务不断扩大,尽管地方政府向银行借钱是一个金融问题,但这种政府行为面临的问题本质是财政问题。当以政府信用为基础获得融资推动的开发区扩张过度,将会导致产能过剩。目前中国的城市化主要还是地的城市化,而非人的城市化。现在端正思路,推动人的城市化,城市化的空间依然很大。

曹远征认为,地方债务的化解,需要中央政府和地方政府先明确自身的支出责任。"明确各级政府各自是干什么的,才能说清楚债务是怎么形成的,哪些债务是能够分担的,以及未来的哪级政府是可以负债的。"他表示,地方政府的融资需要规范化,并且要能适应现实的需求,唯有如此,才能进行有效的统计,隐性债务、影子银行自然也就没有遁身之处。他建议化解地方债务这前,财税体制改革应该加快进行。

影子银行是金融风险的重要形成因素,"影子银行如影相随,看不见摸不着,自然不容易监管",他提出地方债务的监管应该向透明化与风险可辨认靠拢。"

改善期限错配以规避地方政府还债高峰风险

曹远征认为,政府负债多并非最严重的问题,最核心的问题是期限错配过于严重。

"中国地方政府债务主要产生于2008年以后,跟推出的四万亿经济刺激计划高度相关,一二三齐步走,大家修铁路,行动也是一致的,修铁路的钱银行借的,银行提供短期资金,铁路没有修好,银行的借款已经到期了,这构成了典型的期限错配。"曹远征认为更重要的是改善期限错配,让地方政府先发债把银行的钱给还了。

前几年中央政府已经允许地方政府发债偿还银行债务,"期限错配下降,债务高峰可以运行,而且银行利息抬高,用债券置换银行的利息,政府的融资成本也会下降。"

他建议在影子银行透明化基础上,对债务期限进行合理安排,将金融体制改革和地方体制改革结合起来。

基础设施PPP(Public-Private Partnership)模式可化解地方政府债务

地方政府通过发债把银行的钱还了以后,面临的问题就是未来的基础设施与城市建设的钱从哪里来?曹远征建议采用PPP模式。PPP模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。截至2018年7月底,全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目7867个、投资额11.8万亿元。

曹远征肯定了PPP模式。他曾任京沪高铁融资顾问。"那个时候对京沪高铁盈利毫无预期,至少十年后。但是你看看短短几年京沪高铁不仅实现收支平衡,而且开始盈利了,开始还本付息了,现在都要IPO了,这是超过预期的。"他认为不要低估中国城市化过程中对基础设施的强大需求,这是有需求导向的城市化,而非地的扩张。

曹远征对地方政府PPP项目提出两项建议:一是地方融资平台进行供给侧改革,切断跟财政的联系,不要牵扯到政府的资产负债;二是把地方融资平台的项目打开,做PPP安排,是用本项的收入和本项的盈利覆盖本项的债务,可由政府阶段性地提供某种补贴,或者提高价格,进行商业化运作。他认为目前PPP项目可视为化解地方债务的手段,而不是完全视为融资、加快经济发展的手段。

《南风窗》 | 记者:唐燕飞 | 2018-11-27

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