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中国教育财政体制的历史演变与决策参与

公共财政政策的制定与执行已成为受到广泛社会关注的问题,不同层次的行政主体和社会团体均对政策的出台和执行产生着日渐显著的形塑作用。分析政策形成过程以及其中各方行动主体的行为特征,对于理解公共财政政策变迁的背后机理不可或缺。

2018年10月12日,在鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的第133期【鸿儒论道】论坛上,北京大学中国教育财政科学研究所教授刘明兴聚焦中国教育财政体制,从央地关系,地方竞争和国家社会三个层面探讨了教育财政政策的参与机制和演变的动力机制。

刘明兴教授首先回顾了建国以来教育财政的历史演变过程。他指出,教育财政体制的历史演变与宏观的利益分配格局密切相关,教育财政的集权分权格局取决于央地财政体制的整体安排。

  • 建国初期,财政体制高度集权,主要靠行政压力来促使地方政府增加教育投入,但其效果缺乏持续性,预算内教育财政支出比徘徊在6%-8%之间。

  • 自上世纪70年代开始,中国的央地财政体制进入了持续的分权化时期,预算内教育财政支出比缓慢上升,至1993年达到历史高点。这一时期,教育的预算外经费投入也大幅度增加。财政分权化的体制有助于提高地方教育投入的积极性,且具有可持续性。

  • 分税制改革以后,财政收入体制逐渐集权,为了确保中央所制定的公共政策的实施,需要有序增进政策制定的参与机制。

接着,刘明兴教授以义务教育、高等教育、民族教育和民办教育这四个方面的中央教育财政政策为例,论述了教育财政政策的参与特征。在对1983年至2013年间全国人大教育类议案和全国政协教育类提案进行统计分析后,刘明兴教授总结了全国两会代表/委员参与教育立法和政策制定的行为特点及其变化趋势。

总体来看,两会代表/委员参与的积极性与央地财政责任的划分密切相关,当中央财政教育投入责任不断被强化之时,参与的积极性会迅速上升。当财政责任主要由地方政府承担时,来自中央教育行政部门的宣传导向及中央直属教育单位人士的动员对于政策参与起到关键性的影响,因为来自地方的人大代表或政协委员往往较难提出向地方财政施加压力的政策建议。

对于中央决策部门而言,相关议案/提案数量的峰值高低,可以部分地揭示出地方政府对于草拟政策的实际态度。如果地方代表/委员参与的积极性不高,则意味着政策一旦实施,可能会在地方上遇到较大阻力,因而政策是否出台也就需要采取审慎态度。当然,议案/提案的动员机制对于地方代表性会造成扭曲,议案/提案的牵头人或者联名参与者所表达的政策意见并一定与其所在地区的实际政策需求相一致,从而降低了上述信息揭示机制的有效性。

当中央财政加大教育投入力度时,来自地方的代表/委员会表现出较大的参与积极性。此时,央属教育单位人士的动员行动会使得提案高峰迅速出现,进而对政策出台产生较大的推动力。不过,地方政府可能过度将自身的财政责任推向中央,提案高峰本身夸大了地方财政的真实需求。

参与动员的效果还会受到多方面因素的影响,并不仅限于央地财政体制的责任分担方式。例如,增加教育单位的事业性收入和财务自主权,有助于缓解公共政策参与中的过度动员现象。

简言之,一项公共政策在制定的过程中,需要在兼顾中央与地方、政府与市场等几个层面的关系上,对政策参与行为中所呈现的信息进行全面的理解,才能比较客观有效地辅助公共决策。

上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭,复旦大学经济学院中国经济研究中心副教授章奇,复旦大学经济学院副教授、复旦大学中国经济研究中心(智库)副主任张晏作为评议嘉宾出席了本次活动。

陆铭教授认为,教育的关键问题是要解决跨界外部性问题。对于人口流出地来说,教育的投入随着劳动力输出而流失。解决这一问题最好的方式是加大中央政府的投入,但实际上中央对基础教育的投入并不高。他强调,教育财政政策最大的问题在于空间错配,民间学校供给严重不足。

章奇教授指出,决策者希望通过扩大参与得到信息,通过参与者在参与过程中诉求的表达,决策者能在一定程度上对政策实施效果进行预判。另外,教育除了陆铭教授提到的跨界外部性问题,还存在着地区差异。不同地方对教育的投入差异巨大,其背后的动力机制,以及与参与机制之间的关系值得进一步探讨。

张晏教授提出,现阶段学龄前教育未被公共财政普遍覆盖,存在地区和阶层差异。而已有研究证明,早期教育程度不同的儿童在成长阶段中会表现出明显的认知程度差异。这种不平等现象需要探索新的渠道和途径来改善。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈博士主持。几位专家还与现场参会者就民办教师与代课教师、义务教育向高中教育延伸的可能性和中国近代以来教育财政制度史等问题进行了交流与探讨。

【鸿儒论道】是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港东英金融集团和上海淳大集团的支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。


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