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中国征地制度的理论、现实与改革进展


土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。过去40 年,土地制度的独特安排与变革是中国经济高速增长与结构变革的发动机,由此形成的“以地谋发展模式”又成为拖累经济转型的重要制度性障碍。随着经济增长进入中高速增长平台,结构变革转向城乡互动,土地制度的不适应性凸显,由征地引发的矛盾也日渐突出。

2018年8月30日,鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院合主的第130期【鸿道】论坛上,浙江大学公共管理学院教授、浙江大学新型城镇化研究中心副主任汪晖追根溯源式的系统梳理了现行征地制度的来处、演化和改革进展,并探讨了中国经济转轨、增长模式与现行征地制度间的逻辑联系。

2018年政府工作报告指出,中国城镇化率已经达到58.5%。在这场规模巨大的工业化与城镇化进程中,征地制度是其中最重要的制度基础之一。土地征收是政府通过公权力强行剥夺个人或组织财产的行为。而与征收相对应的是买卖。汪晖指出,征地制度的核心是公共利益和征地补偿。鉴于公共产品实际上是一道光谱,在各国法律实践中,对于公共利益的界定往往也存在广泛争议。我国现行征地制度中令人诟病的地方,在于征地权的行使并非全部出自于公共目的。所以,必须严格界定公共利益的含义,清晰划定征地范围,才能有效防止征地权滥用和土地利用不当。

在多数国家的征地实践中,征地权行使的合法基础取决于征地目的的公共使用和征地补偿的公正性。财产权利的安全和稳定对一个国家和社会的发展和进步具有深远的影响,因而也唯有征地权在符合公共利益和公平补偿的原则下行使,才不至于动摇一个国家财产权利制度的根基和引起公民对于其财产安全的顾虑。汪晖认为,公平补偿是平衡财产权利保护和为公共利益需要征收财产权利之间的冲突的手段,征地补偿的底线不应破坏宪法规定的财产保护制度这一现代文明国家的制度基石。

中国当前征地制度呈现范围广、强制性高和补偿标准低的特点,其弊端是造成地方政府产生“财政幻觉”从而过度扩张公共部门,导致土地利用效率降低和耕地保护压力加大,同时还带来了更多的失地农民和集体性事件。汪晖认为,一个恰当的征地补偿原则的确立应该以经济效率和公平正义为取向。大部分国家的法律实践都以市场价值为基础,市场价值是反映最高利用和最佳用途原则下土地应有的价值,应当与当前用途和强度无关。

征地制度历史演变表明,目前的征地制度主要思路和框架沿革与计划经济时代,在市场化转型的过程中,征地制度已经不能适应耕地保护、社会稳定的需要。财政分权体制下额地方政府竞争赋予了地方政府大规模征地的激励,而信息不对称使得中央政府难以有效约束地方政府征地行为。

十八大报告中提出,“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。” 征地制度渐进改革实践中也取得了一些进展,比如允许征地补偿标准突破被征土地原用途价值,与农民分享土地增值收益,征地拆迁程序中谈判机制的引入,一些地区在不断提高传统补偿项目标准的同时,还增加了留地安置政策,甚至与村集体共享土地出让金。但汪晖认为,只有通过系统性的整体改革来改变地区竞争和土地财政约束条件,才能提供足够的激励,从而从根本上改革现行征地制度。

复旦大学经济学院教授范剑勇,上海市政府前法制办公室副主任、上海金融与法律研究院学术委员顾长浩,以及上海市房地产科学研究院副院长严荣作为评议嘉宾出席了本次活动。

范剑勇从经济学角度出发讨论了土地制度、财政分权与城镇化模式选择问题。他总结道,基于经济增长拉动力转换与城镇化融资模式,2008年之前是硬预算约束条件的土地财政模式,2008年之后是软预算约束条件下的土地金融模式,酝酿了极大的地方债务风险,尤其是贵州省2005-2014年的债务年均增长率是140%,这种由债务推动的基础设施建设带来的经济发展模式不可持续。

严荣从征地制度的起源、征地制度改革进程和征地制度改革建议这三个方面回应了汪晖教授的演讲。改革的困境在于对“农地不能自由流转”的争议,他认为,切实保护农民利益的前提是确权,将农村承包地、宅基地和自建房屋的三权要落实到三证上,让农民拥有清楚明白捍卫自己合法权益的凭证,而不必过分担忧农民出于短视行为造成的失地隐患。

顾长浩在立法领域有着长期深耕和丰富经验,他从法律角度出发回顾了中国征地制度演变的来龙去脉,大致分为三个阶段:1949-1978年是第一个阶段,1978-2004是第二个阶段,2004年修宪至今是第三个阶段。他认为,对农民的征地补偿不应只是一个简单的财产补偿,还要考虑到失地农民迁移到城市生存后,生活和生产方式转变、城乡间消费差异、社会关系网断裂以及养老保障等其他非财产性损失因素。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈博士主持。几位专家还与现场参会者就房地产税征收、城市人口规划、失地农民安置与保障、制度改革红利等重要问题进行了交流与探讨。

【鸿儒论道】是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港东英金融集团和上海淳大集团的支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。

(文字编辑:马煜婷)


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