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国家治理与个人所得税的改革方向

2018年6月19日,个人所得税法修正案草案提请全国人大常委会会议审议。最新的个人所得税法修正案,象征中国社会将逐步向综合与分类相结合的现代个人所得税制转型。个人所得税一向被赋予调节收入分配的重任,但现有的分类征收、代扣代缴,则与这一目的相去甚远。这一有史以来最大力度改革的个税法修正案,是否能实现中央提出的“鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕”的要求,真正使得人民感受到所谓的“改革红利”?

2018年7月25日,在鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的第128期【鸿儒论道】论坛上,浙江大学光华法学院副教授、法学博士钟瑞庆认为,实际上,本次改革的实质目标过于侧重筹集财政收入,不仅无法缩小收入差距,反而会进一步扩大收入差距,而且会遏制创新,与中央建设创新型国家的目标相悖。

在钟瑞庆看来,中国在国家治理上存在两种模式。第一种是以说服为基础,或者以同意为原则进行治理。其关键在于把道理说清楚,通过讲道理来化解分歧、达成共识。国家权力的架构基础应以法治为前提,与公众进行沟通、换位思考。同时,以尊重为首要原则是必要的,将外生环境存在变量的事实及其影响降至最低,才能实现个体公平。第二种是以暴力为基础的征服体制。历代以降,治国之道无不如此,然而传统历史上的科层制度也给予大众持续表达的机制。

钟瑞庆认为,在同意原则之下法的本质就是合同,就是一种契约;而在另一模式之下,法的本质就是一种威胁。前者推出税收法定和预算法定,即国家筹画收入与支出的雏形,而后者则引导出国家以公权力将长期的税收收入最大化作为目标的利己行为,以历史上的家产说、天禄说与民膏说为例。

正在逐渐走向同意原则的中国治理模式,着实需要时间。钟瑞庆指出,在这样的逻辑之下,个税的渐进式改革便有迹可循。个人所得税作为全中国税收中的第三大税种,作用筹集财政收入、调节收入分配、适当减轻纳税人的税负,因而在这样的思路之下,后面两个是宣传的重点,即调节收入分配的差距和减负。

钟瑞庆认为,此次税改执行所有的综合征收,把原来的劳务报酬、特许权使用费合到工资上面,初步建立综合与分类相结合的现代个人所得税制度;第二部分为对税率级距进行调整;第三则是增加专项附加扣除等内容。经过初步计算,工资税率从总的角度来讲是下降的,原因在于提高起征点(从三千到五千)与把部分降税率的差距拉大,以达到双重减税效果。

减税的分布每档不一可大致分辨出来,因此从工资的角度来讲毫无疑问是减税的,那么究竟加的部分是出现在哪里? 首先是劳务报酬,当今天劳务报酬转变为工资的一部份,税率上升与否取决于劳务报酬的金额多寡而定。另一较不明显的还有奖金与期权,因为两者原来都是单列,在新一波改革完之后,奖金与期权是否仍旧单列,并没有明说,若最终确定要将两者累加在工资上,部分人税率上升的速度会非常快。

在美国,五万美元以下交税者占全国61.4%,而五万美元以上交税者只有5.36%,此情形与中国相似。钟博士认为,在各税法改革后,有钱人依旧比穷人缴纳较多的税。虽然没有个人微观的分布,但中国却有地区的分布分析。2010年北京、上海、广东、江苏及浙江交的个人所得税占全国56.7%,广东一个省交的税务比西部12个加起来差不多。时至今日,此差距比原先还更大,三省二市在赋税方面比原来交的还要更高,间接导致东部跟中西部的发展差距是越来越大。

钟瑞庆认为,东西部赋税有别是为了要调节收入差距。中国导致收入差距就两个东西,一个是财产,另外一个就是房产,而这两个税率恰巧都是很低的。这个是第一种导致收入差距的原因,资本税率保持不变,把劳动税负的高的部分加上去,劳动税负跟资本税负的差距进一步扩大。另一部分导致收入差距的原因就是灰色收入,权利租金。由此可预期,最后结果将导致劳动税负税率高而资本税负税率低的情形,使得富人仍能够合法避税。按照调节收入的逻辑来论证现有的改革方案,钟博士认为仍是有问题的。而这样的改革方案影响有三。其一为影响创新;其二为影响消费;其三为降低工作激励。

再论中国与美国的财政部职责差异,他认为两者差异较大,前者关心之事全部是跟财政有关(第一拟定财税发展战略,第二财政会计管理的法律,第三财政收入非税管理),而后者则相信经济增长才是最重要使命。既然现时国务院作为国家真正的决策部门,更应去思量如何能有效的约束底下各部门才是上策,非使得有关部门的目标错置。

钟瑞庆呼吁,希望大众不要再聚焦于“公平性”,过度强调公平性会加剧“不公平的事实”,导致相反的结果。他相信中国目前面临真正的问题其实不是个人之间所谓的收入分配的差距,地区之间的差距才是真正的大问题。面对此问题的解决方法有二,其一为降低东部优质城市的生活成本,提高整个东部地区的创新能力,是摆脱升级陷阱的唯一出路。其二为降低个人所得税的最高边际效率,是为朝这个方向走的成本最低的起点。

钟瑞庆在结语中指出,十九大报告对问题的判断和分析非常准确,而且也指明了方向。现在的问题是,我们该如何朝这个方向努力实现这个目标。

安永会计师事务所合伙人卜新华、复旦大学经济学院副教授徐晔、金杜律师事务所上海分所赵文祥律师作为评议嘉宾出席了本次活动。

卜新华认为,减税是各阶层人群普遍愿望,虽然当前学界呼吁起征点提至8千至1万的声音较多,但以理性考量来看,最终起征点定在5千元至6千元之间的可能性较大。他建议,个税的劳动所得税率可以调降,起征点应提高,级距拉大。

徐晔认为,政府应该降低税收,特别是对于中产的税收,因为中产是最重要的消费群体;从简单的经济理论可知,提高消费可以改善经济,可是中国近年每次的税务改革却持续提高税率。徐教授亦认为,中央政府应加强监管力度,以弥补流失掉的税收,而非对高收入的供薪阶层加强课税。她建议,此次改革还是要在寻求公平与效率的平衡下有限度地进行,仍应保留专项扣除,避免因外在环境而受累的群体受到侵害,提高对于普遍大众的全面保障。

赵文祥建议应从富有阶层收税,也应适度向美国的税收制度学习,将灰色地带的争议留到法院进行公正裁决,如此一来可避免现时财政税部存在的细节争议。他认为,这次税务改革不应被通过,应再度提到人大进行审议,同时征求更多专家学者的意见。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈博士主持。几位专家还与现场参会者就个人所得税法改革的细项,包含起征点调降、调降最高税负、设立专项扣除等重要问题进行了交流与探讨。

【鸿儒论道】是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港东英金融集团和上海淳大集团的支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。

(文字编辑:陈冠儒,马煜婷)


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