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【财新网】学者建言个税法修正 减税效应如何落到实处?

【学者建言个税法修正 减税效应如何落到实处?】起征点确定时赡养系数被低估,应建立生活基本费用的动态调整机制;45%的最高边际税率需下调,专项扣除按标准扣除更易执行,同时减少授权,符合税收法定。

记者|任蕙兰

声明|本文首发财新网,原文链接:http://economy.caixin.com/2018-07-11/101299793.html#gocomment

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个人所得税法修正案草案正在向社会公开征求意见。这是个税法自1980年出台以来的第七次修订,也是修订幅度最大的一次,引起社会各界广泛关注。

此次修订主要内容包括,工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项劳动性所得首次实行综合征税;个税起征点(即减除费用标准,俗称起征点)提高到每月5000元(每年6万元);首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除;优化调整税率结构,扩大较低档税率级距。其中,综合征税和专项附加扣除是此次税改的重大突破。

总体来看,此次税改中低收入者受益较大,但在上海金融与法律研究院7月9日的研讨会上,与会学者指出,草案仍存在一定局限,如起征点标准、最高边际税率、专项附加扣除的执行细节等,仍存在争议。

7月9日,上海金融与法律研究院组织多名学界专家召开了一场研讨会,针对个税修正案草案的修订方向、框架及其存在的问题提出建议。总体来看,此次税改中低收入者受益较大,但也有学者指出,草案仍存在一定局限,如起征点标准、最高边际税率、专项附加扣除的执行细节仍存在争议。


起征点上调  红利几何?



起征点调整是历次个税法修正最受社会关注的一项内容。此次草案将个税起征点从每月3500元上升到5000元,但涵盖范围也从工资薪金所得扩大至四项所得综合加总。不少人感到这一上调幅度“不解渴”,但也有专家认为一味强调提高起征点并非降低税负的良策。

按财政部此前的说法,个税起征点的设置是以不低于“城镇职工每月人均负担的消费支出”为标准,计算公式为起征点>=城镇就业者负担的月均消费性支出=城镇居民月均消费性支出*赡养系数(赡养系数=城镇常住人口/城镇就业人口)。

赡养系数并非每年公布,根据2010年的数据,城镇职工每月人均负担的消费支出2211.5元,赡养系数是1.97。长平经济研究所执行所长王长勇表示,根据上述公式测算,赡养系数会被严重低估,从而影响到起征点数值。赡养系数分母采用城镇就业人口,数据相对准确,分子采用城镇常住人口则估算不足,因为在城镇就业的劳动人口,其户籍无论是在就业的城镇,还是在农村,其赡养的家庭人口都有很大的比重是居住在农村的,分子仅采用城镇常住人口,低估了赡养系数,现有的计算公式客观上会造成起征点被低估。

▲  王长勇,长平经济研究所执行所长

“如果一名城镇就业者,每个月寄钱回老家,赡养、抚养农村户籍的父母子女,承担了赡养支出,但这些被赡养对象没有统计为城镇常住人口。即使是在城镇久居的城镇户籍劳动者,其父母也可能是农村户籍并居住在农村的。现有的制度设计实际上是认为一个人一旦进了城,就不应该管农村的亲人。”

根据国家统计局公布的数字,2017年进城农民工有1.37亿人。王长勇称,“以一名进城农民工有一个赡养亲属来估算,实际赡养人口的估算至少遗漏了1亿人。”

2017年城镇居民人均消费支出24445元,以1.97赡养系数计算,城镇职工每月人均负担的消费支出为4013元,但如果赡养系数攀升,很可能超过5000元。

此次个税法修正案草案首次将工薪、稿酬、劳务报酬、特许权使用费等四项收入综合征税。居民个人的综合所得按年纳税,每一纳税年度收入额减除费用6万元(即每月5000元减除费用)以及各项专项扣除、专项附加扣除后,为应纳税所得额。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文分析,2011年的工资薪金起征点是3500元/月,而7年过去后,工资薪金、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得四项所得综合以后的减除费用只上升至5000元/月,这对收入单一来源于工资薪金所得的纳税人来说能够减税,但针对那些劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费收入较多群体来说,税负甚至有可能提高。


▲  施正文,中国政法大学财税法研究中心主任

综合所得边际税率最高达到45%,此前稿酬所得、劳务报酬、特许权使用费所得税率均为20%。“比如一个科研工作者,原本讲课、写作收入按20%交税,现在和工资都加在一起交税,金额高了,按超额累进征税办法,可能就要按照比以往高一档或几档的税率。”施正文举例说。

另外,这次草案中,综合所得并未考虑扣除新入三项收入中的成本费用,多位学者建议将相关减除费用的规定平移到修正案中。此前个税法规定,劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得,每次收入不超过4000元的,减除费用800元;4000元以上的,减除20%的费用,其余额为应纳税所得额。

王长勇建议,劳动报酬、稿酬、特许权使用费所得,应先减除20%的费用之后,再与工薪所得一起综合征税。考虑到涵盖范围扩大,应将综合所得的减除费用标准(起征点)提到每月8000元。

上海金融与法律研究院研究员聂日明则用职工收入的提高水平、物价变动水平和居民消费水平三个因素,来测算基本减除费用标准。从2010年到2017年,全国城镇非私营单位职工平均工资从3045元上升至6193元,上升了103%,全国城镇私营单位就业人员平均工资增长了110%。同期,全国城镇居民人均消费支出增长了81.5%,再考虑纳入个税综合征收的劳务报酬、稿酬等三项收入,“本次的起征点至少要提高至8000元的水平,才与2011年的3500元水平相当。”

也有学者认为,降低个税负担,并不等于一味提高起征点,还需要结合税率和级距调节。天津财经大学财政学科首席教授李炜光认为,个税是大众税种,而非精英税种。每个人享受了社会服务,应该为公共服务承担成本,提供税收。纳税人多了,会关心税收去向,参与社会治理,个人和社会紧密结合起来。

“考虑到各地收入水平的巨大差异,不建议起征点再在每月5000元基础上往上调。”李炜光同时强调,个税设计的宽税基的同时,应该保持低税率,轻的负担,简单的申报程序。企业所得税的税率只有25%,个税的边际税率也应该降低至这一水平。

▲  李炜光,天津财经大学财政学科首席教授

一些学者表示,四项收入综合征税本身是分类征收走向综合征收的有益尝试,但需要注意避免加重纳税人负担。

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈认为,国外的一些综合征收实践显示,如果处理不当,综合征收的个税制度很容易成为“会计师充分就业法案”,草案将多种收入纳入到综合征收并且辅以专项附加扣除,让原本简洁的税制变的复杂,如果采用凭发票申报、按项扣除的机制,很容易加重纳税人的负担,对征税机关也很不利,应当慎重。


▲  傅蔚冈,上海金融与法律研究院执行院长

浙江大学光华法学院副教授钟瑞庆认为,实行综合征收,还会产生退税问题,在纳税人收入来源于多地的条件下,由哪个地方政府承担退税,就成为一个难题。中国增值税出口退税实践已经表明,在中央地方分税制的条件下,这个问题非常不易解决。

▲  钟瑞庆,浙江大学光华法学院副教授

复旦大学经济学院杜莉教授提醒,将几项所得综合起来累进计税在中国个税历史上有过探索。1986年9月国务院发布的《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,就曾经将工资薪金,劳务报酬,承包、转包收入以及财产租赁收入合并为综合收入实行累进课税,然而随着1994年中国颁布实施新的个人所得税法,对这几项所得又放弃了综合课税,改为分类计税。

▲  杜莉, 复旦大学公共经济研究中心执行主任

“当时没有坚持,自然是遇到问题了,纳税人收入分散,综合计税征管上困难很大。今天的技术手段相比1986年已经改善很多了,但是不是当年的问题就能有效解决了?”她认为还是很值得怀疑的。

李炜光则表示,目前实行综合税制条件成熟,可以参考台湾经验,未来设计几种缴税表格,让纳税人按照不同情况选择填写。“台湾综合税制应用已经很成熟。从分类转向综合需要积极推进,否则综合税制改革遥遥无期。”

与会学者认为,起征点对应的生活基本费用一年一变,法律调整很难达到一年一调,因此法律中应当建立“生活基本费用的动态调整机制”,由国务院根据物价水平、收入水平等,确定每一年的减除费用标准,提请全国人民代表大会或其常务委员会审查和批准,于每年定期发布。


45%边际税率削弱人才吸引力


除了提高起征点,此次个税修正案草案扩大了低税率级距,体现了降低中低收入群体税负的思路,但有学者指出,综合所得税率级距扩大幅度与之不相匹配。

3%的起始税率级距对应全年应纳税所得额不超过36000元,最高边际税率45%级距为96万元以上。施正文建议,起征点不需要定太高,目前公众觉得5000元的水平偏低,可以在5000元的基础上适当上调,但最低税率级距应该进一步扩大,比如提高至60000元以下。“四项收入累加成为综合所得,较高档税率的级距也应该随着收入多元化扩大,否则不尽合理。”

另一方面,多位学者呼吁取消45%最高档税率。此次个税法修改,综合所得最高税率沿用原来工资、薪金所得最高税率45%,远高于经营所得和资本所得。

“过去中国资本短缺、劳动力过剩,形成的税制格局是劳动重税、资本轻税。”王长勇表示,随着中国经济由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变,劳动重税和创新驱动型经济相悖,因此个税改革是要降低劳动者税负,提升创新力,应向劳动轻税方向发展。“我们还要看到,中兴事件突显了中国科技的短板,中央出台政策,鼓励科研、创新,给科研人员减负,个税法的修订应该置入这一背景,而不应当保持高税率,成为科研创新的障碍。”

创新驱动型经济有赖于人才优势,而维持高税率级距将对高等级人才产生挤出效应。以香港和内地的个税比较,纳税人月收入3.5万-7万人民币(4万-8万港元)区间,内地按30%和35%税率分两级征税,香港按7%的税率征税。7万-10.5万人民币(8万-12万港元)区间,内地按35%和45%分两级征税,香港按12%的税率征税。10.5万元人民币(12万港元)以上,内地按45%的税率增税,香港按17%的税率征税。

“如果考虑免税额和扣除项目,两地个税差额更大,这会导致内地一些高收入人才纷纷移居香港。”王长勇表示。美国税改法案将个税最高税率从39%降低到37%,扣除标准提高,国际比较来看,降低税负、简化税制是趋势,中国应该顺应这一趋势。

而从征管效果来看,高收入人群有更多的避税方式,最高边际税率的存在也有些尴尬。“最高档税率其实很难收上来。我们去某省调查,有投资人说10年没交个税,因为地方政府和企业家有默契,默许长时间不交个税,或者采用将个税中地方分享的部分返还给企业、个人,只要企业家办好企业不撤资,增加地方GDP,会给予个税弹性。”一位税法学者表示。

高收入群体还有更常用的避税方式,个人与企业所得的界限模糊,演艺、出版、设计、规划咨询等智力服务型从业者,通过设立工作室、个人独资公司等方式,将劳务报酬转化为经营所得,还可以使用核定一些地核定税率甚至不到3%。

从中国现实来看,适用45%税率的个人,多是各地方政府争抢的人才,一方面政府要给各种补贴、优惠政策去吸引人才,另一方面,税率还要保持在45%的罕见高位,制度上有明显的冲突。

一些学者建议,如果降低最高边际税率,高收入群体权衡利弊后,很可能放弃避税手段,选择正常纳税,整体税收收入未必会受影响。

杜莉认为,单一税率不一定会扩大收入分配差距,这在很大程度上取决于税前的收入分配情况,她的测算结果显示,根据中国目前城镇居民收入的分布情况,单一税制下个人所得税的再分配效应反而更加显著,在税率为15%时,以基尼系数衡量的单一税制的再分配效应就已经超过了综合税制,更远远超过了其他税制模式。

“中国应当取消45%最高档税率,留下六级级距,最高档税率变为35%。并且适当扩大较高税率的级距。比如最高档税率35%级距扩大到120万以上,30%变为60-120万”,施正文建议。

学者指出,45%的税率,使得中国的税制在各类国际税负排名中处于非常不利的地位,对于这种既不能实际发挥收入分配的作用,又有很大国际负面影响的税率,应该尽快取消。


专项扣除或可标准化


此次草案中首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。

一些学者认为,这一调整考虑到消费差异性,有利于贯彻税收公平原则,并且拉动居民消费。但专项扣除如果程序复杂,纳税人申报成本过高,可能流于形式,细节有待细化。

学者普遍表示,上述几项支出不可能全额扣除,很可能会设置封顶上线。从扣除方式来看,一种可能是依据票据扣除,另一种是根据相应标准直接扣除。

李炜光认为,依据票据进行专项扣除的规定值得商榷,有可能导致票据泛滥,给纳税人增加负担,我国税收遵从成本已经偏高。“比如子女教育支出,谁来开票?谁来规范?会不会有假票?都是需要考虑的问题。”

此次草案规定,居民个人向扣缴义务人提供专项附加扣除信息的,扣缴义务人按月预扣预缴税款时应当按照规定予以扣除,不得拒绝。

钟瑞庆提出,这将极大地加重扣缴义务人的负担,使得纳税人、扣缴义务人和税务局之间的关系复杂化,如果缺乏缜密设计,可能会导致相关诉讼增多。纳税人要学会根据专项扣除进行税务安排。教育、医疗、房贷利息等支出一般为家庭支出,而个税扣除落实到哪个家庭成员身上,需要纳税人进行税务筹划。

“发生大病医疗支出的家庭成员很可能没收入,那么扣除放在谁身上?纳税人也需要提升税务知识。”学者表示。

多位学者提出,标准化的专项扣除可能是目前较为合适的选择。以美国为例,个税扣除分专项扣除和标准扣除两类,专项扣除包括重疾、灾害等支出,需要纳税人提供证据,标准扣除不需要提供证据。美国税改法案将标准扣除从1.3万美元提升至2.4万美元,专项扣除中婴儿扣除项从1000美元提升至2000美元。

李炜光建议,教育费、赡养费等支出,可考虑依据各地物价水平确定一个相对固定的标准。将费用扣除标准(指数化、收入和消费水平)的确认权让渡给地方,由地方政府和人大自行决定。

王长勇提出,按教育、医疗、住房等事项扣除,可能会导致纳税人扣除申报负担高,征管效率低。更简便的方式是应按人头扣除,比如根据家庭抚育子女、赡养老人的数量,进行标准化扣除。

“专项附加扣除考虑家庭因素是第一步,未来可以逐渐再允许以家庭为申报单位,这样更公平,设置单身申报、夫妻联合申报、夫妻单独申报等多种申报单位,由纳税人根据自身情况选择。”施正文提出,除了草案中提到的几项支出,还应将赡养支出等列入专项扣除项目。

复旦大学经济学院教授韦森指出,草案一个重要的缺陷就是没有落实税收法定原则,《中华人民共和国立法法》规定,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。”但草案中多处出现国务院及相关部门可以决定的条款,专项附加扣除制度对税率、实际税负的影响很大,但在草案中也被授权给财政、税收主管部门。

▲  韦森,复旦大学经济思想与经济史研究所所长

“这些原本是属于全国人大及其常委会的权力。”韦森称,这严重削弱了税收法定的意义,也削弱了全国人大在税收立法中的角色。“在个税法这样的一部公众非常关注的法律中,征税范围、专项附加扣除、预缴预扣制度等直接影响居民税负、缴税过程的基本要素,应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律进行明确,从而使个人所得税修订法案符合税收法定原则”。韦森强调。



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