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【城市中国】王小鲁:四十年改革给我们上了一课,下了课还得继续学习

2018年是中国改革开放四十周年,学界、业界都在回顾改革经验,为未来寻找更好的道路。2018年6月7日,上海金融与法律研究院在“鸿儒论道”系列论坛第125期请来了著名经济学家、国民经济研究所副所长王小鲁研究员,以“四十年改革与中国经济的未来”为题,回顾改革四十年的各阶段当中,我国采取了哪些主要的措施、解决了哪些问题、获得了哪些的成果,哪些问题将成为下一阶段改革的任务。四十年改革之路改变了中国,也给我们上了深刻的一课。

改革进程总体的成就和缺憾

王小鲁首先指出,四十年的改革进程使中国经济发生了翻天覆地的变化,改革期间中国的经济增长是很快的。1977年中国的人均GDP是198美元,2017年达到8836美元。1977年中国的城镇化率是17.5%,而且当时农民的生活状况很差,2017年城镇化率58.5%。1953年到1977年,官方统计的GDP增长率是5.9%,居民人均收入增长率只有1.7%。而且,改革以前官方统计的经济增长率和居民收入增长率可能都有一定程度的高估。改革以后,1978年到2017年的平均经济增长率是9.6%,居民人均收入增长率是7.4%,明显地高于改革以前。如果用2010年的标准(人均年收入2300元人民币)计算农村贫困人口。用不变价格折算的话,1978年的农村,贫困人口占97.5%,2016年下降到了7.3%,这是一个重大的变化。改革期间,中国的经济增长开始加快,先后超过了俄罗斯、加拿大、意大利、法国、英国、德国、日本,现在居于世界第二位,仅次于美国。

改革的四十年,中国经历了多方面的转变。王小鲁将众多的经济社会变迁梳理为几个主要方面,明确了改革的主要进展。

  • 从计划经济转向了市场经济。

  • 国家从封闭转向了开放。

  • 从国有经济一统天下,到非国有经济占工业产出的比重超过四分之三,占主体地位。

  • 从社会保障覆盖国有企业职工和政府机关工作人员,到基本形成全面覆盖的社会保障体系。

改革是怎么实现的?王小鲁提到了当年影响了神州大地的那句经典的话:“摸着石头过河”,也就是指渐进式改革,摸索前行,不通则退,逐渐实现了前述这些方面的重大变化。这种中国特色的改革方式和前苏联、东欧等社会主义国家非常不同,众所周知,“休克疗法”即废除国有经济、全部进行私有化,取消计划经济体制、放弃价格控制手段等,最终令俄罗斯等国跌入深渊。

王小鲁评价说,回看改革之初,采取渐进式的方式尽管每一步都不彻底,但是保证中国基本平稳地度过了改革年代,避免“休克疗法”带来了重大问题。当然,这样的改革也并非十全十美,改革过程中产生了很多问题,一些问题一直遗留到现在。比如,改革期间中国的收入差距在不断扩大,很长一段时间里腐败现象都存在,最近几年随着中央采取有力措施打击腐败问题而有所缓解,但还没有彻底解决。另外,从经济体制改革不完整、政治体制改革推延来看,改革也存在不彻底的一面。

1980年代

丰富的改革内容,快速的致富进程

上世纪八十年代的改革内容非常丰富,王小鲁总结为9个方面:

  • l  家庭联产承包责任制代替了人民公社“一大二公”的体制,使农村回到了农户个体经营的方式。

  • l  1980年起吸引外资,逐渐开放自由贸易,建立四个经济特区。八十年代中期把特区的部分政策扩大到14个沿海开放城市,并逐步把开放政策推向全国。

  • l  八十年代初,乡镇企业迅速发展,迅速地满足了市场对多种商品的需要,也促进了思想解放,个体私营经济慢慢做大,一步步打破了国有经济一统天下的局面。

  • l  1978年四川省开始国有企业扩大自主权试点,逐步推动了全国范围的国有企业改革。国企的超额生产带动了激励机制实施,促使国有企业向市场靠拢。

  • l  允许农民工进城打工,打破了户籍制度形成的城乡隔离,中国逐步走上了城市化的道路。

  • l  通过价格双轨制,逐步扩大市场价格调节的范围,缩小政府定价、计划价格的范围,比较平稳地完成了过渡,确立了市场定价的主体地位。

  • l  八十年代初实行“财政分灶吃饭”,启动了财税体制改革,赋予地方政府一定的财权,调动了地方政府发展经济的积极性。通过两步利改税,税制基本上与市场国家衔接起来。

  • l  推动了金融体制改革,从四大国有银行分行业垄断逐渐地发展到商业银行之间可以实行有限地竞争,形成了金融市场有限竞争的模式。

  • l  跨越了政治关,从一些企业搞股份制开始,到1990年建立了深圳、上海两个证券交易所,中国有了资本市场。

在改革开放的前十几年当中,改革措施形成了组合拳,开放搞活释放了巨大的发展动能,为随后中国经济的突飞猛进奠定了基础。王小鲁总结了八十年代诸多改革措施在经济上取得的成果。首先,改革初期农村大变样,粮食产量从1977年的2.8亿吨增加到1984年的4亿吨以上,九十年代达到4.4亿吨。其次,农村改革的重大进展增加了农民收入,城乡之间的差距缩小了。1977年的城乡收入之比是2.6倍,1990年缩小到2.2倍。第三,乡镇企业快速发展,到1990年为止,提供了9200万个就业岗位,“社队企业”变“乡镇企业”,乡办、村办、几户农民联办和后来的个体私营企业都出现了。第四,通过建立特区、设置14个沿海开放城市,吸引外资,外贸迅速发展起来。第五,地方政府开始参与市场竞争,可以投资生产市场上短缺的商品,有积极性招商引资,也促进本地的民营经济、乡镇企业发展。

通过八十年代的改革,经济增长和居民收入增长迅速进入快车道。1978年到1990年,中国的平均经济增长率是9.2%,居民收入增长率年均为8.8%,这段时间是中国有史以来老百姓富得最快的时期。

1990年代

统一思想再出发,改革应对新问题

1992年邓小平南巡,党的十四大召开。这两个标志性事件,一方面稳住了改革进程,另一方面推动了改革再出发。由于政策的变化,有些改革措施出现了回收的现象,有一股力量要把改革往回拉,要回到改革前的旧体制。谈到1989年以后出现的乡镇企业、民营企业发展下滑,就业下降等问题,王小鲁重提了1992年邓小平南巡时讲的两句非常有震撼力的话:“只有改革开放才能救中国”、“谁不改革谁下台”。邓小平的南巡讲话震动神州,得到了各级地方政府和民间一致支持。统一思想之后,改革再出发。

1992年下半年,党的十四大召开,明确了改革的方向是建立社会主义市场经济体制。由此,新的改革措施得以出台和实施,整个中国经济社会随即发生了一系列积极的变化。

  • l  制度障碍和政策障碍减少,使民营经济较快发展。

  • l  1994年实行分税制改革,解决了政府财政特别是中央财政紧张的问题。

  • l  八十年代启动、九十年代基本落实的住房改革,使国企员工、政府公职人员等七八成的城市居民有了自己的房产。

  • l  国有企业改制,“抓大放小”收效明显。

  • l  从解决下岗问题出发,社会保障体系建立。

王小鲁认为分税制改革和国企改革是九十年代改革措施里面比较重要的两个方面。

在“财政分灶吃饭”和利改税实施后,地方政府在一段时间内财源比较紧张,有些地方甚至发不出公务员工资。为了解决这个问题,一个影响深远的政策出台了:地方政府可以通过土地出让收入来补充财源不足,增加财政收入。这个体制后来也造成了很大的问题。总的来看,王小鲁对分税制改革的评价是,它更大程度上是一种政策和制度的调整。

改革初期给了国有企业一定的自主权,但王小鲁认为,这起到的作用相当有限,国有企业仍然在很大程度上要听政府的,体制在很多方面对国有企业市场竞争、发挥企业的积极性有约束作用。九十年代后半期,中小型国有企业全面亏损,中央决定“抓大放小”。引进股份制、推行公司制,对大国企进行改革;用租赁、重组、改制、破产倒闭的方式处理中小型国企。到2000年,国有工业企业的总数减少了一半以上,国有企业的经营状况也大幅度改善。改革对解决国企包袱、提高企业效率起了很重要的作用,但也有一些缺点,比如清产核资过程可能存在一些不公开透明的现象,出现了隐藏国有企业资产、隐藏利润、利益输送、私相授受等问题。

总体上讲,王小鲁评价九十年代后期的国企改制在经济上起到了积极作用。九十年代后期,国有企业改制导致大批员工下岗,中央决定发放下岗生活费作为暂时性补贴措施,解决下岗职工生活困难问题。从1997年开始,中国全面地建立了社会保障体制,从保障国有企业职工逐渐扩展到覆盖所有城市职工和城乡居民,这是一个意义深远的改革举措。

2000年代

迎来划时代的变化,问题也在增多

世纪之交的中国迎来了全面的发展进步。王小鲁回顾2000年代各方面的改革状况,提出三项重点:

  • l  加入WTO使中国进入了世界分工体系。

  • l  取消农业税和相关收费,为农民减负,增加了对农民种粮的补贴。

  • l  扩大社会保障的覆盖面,非城乡居民也有了社会保障。

和八十年代的改革相比,王小鲁认为,九十年代和2000年代的改革内容少了,虽然这些改革也起到了重大的作用,但并不是一种全方位的、全面推进的改革。这十年中的各方面改革综合产生了很多影响。2000年代的中国经济发展状况相当好,在2008年国际金融危机之前,中国的年均GDP增长都超过20%。以前欧美不承认中国是一个市场经济国家,对中国设置了种种关税障碍。加入WTO以后,世界的大门对中国打开,出口产业快速增长,这十年间的年均增长达15%。中国的“世界工厂”地位在这段时间得到了确立。

王小鲁谈到,2000年之前中国的城市化战略是“积极发展小城镇,严格限制大城市规模”。调整为“大中小城市和小城镇协调发展”之后,城市化得到了快速推进,城市化率从36%上升到了50%。通过取消农业税和收费,农民的负担减轻了。社会保障的覆盖率扩大了。民营企业继续发展,2000年民营企业占工业总产值的54%,2010年达74%。政府加大基础设施投资力度,基础设施建设加快,一批高速公路和铁路项目建成。总体来看,2000到2010年中国经济增长年均高达10.6%,居民收入年增长率为8.2%,仍然保持了高速增长的态势。

在前面的改革评述中,王小鲁已经多次提到改革措施的局限性,问题开始越来越多,给深化改革提出了很多新的挑战。2000年代的改革面临的问题有:腐败愈演愈烈;收入差距继续扩大,基尼系数从0.41上升到0.48,与一些收入差距很大的拉美国家相当;国有投资大幅增长,政府配置资源强化,对市场的干预在增加;货币政策持续宽松,导致债务杠杆率大幅度上升;投资率上升,消费率下降,投资效率明显下降;产能过剩越来越严重,经济结构失衡变成一个突出的问题;政治体制改革变得越来越敏感。

2010以来

坚持市场导向,破除改革壁垒

2010年至今是我们眼前最近的改革进程,王小鲁从十八大加大反腐力度、遏制腐败现象谈起。由于一些方面的问题积累已久,改革推进的效果打折扣,改革的难度在增加。王小鲁回顾了十八届三中全会在2013年召开时提出的重要口号“市场要在资源配置中起决定性作用”,会议决定包含了60项改革措施,具体有300条以上,在当时有重要的意义,目前的进展并不理想。

一个好的变化是中国的收入差距扩大趋势受到了抑制,基尼系数从0.49的最高点开始略有下降,最近几年在0.47到0.48之间摆动。从近期的经济增长状况来看,改革期间的前三十多年,GDP都保持了8%~10%的高速增长,2010年的增长率还是10.6%,但是2010年以后逐渐下降,去年是6.9%,这意味着一些结构失衡给经济增长带来了困难。民营经济的增速也在大幅度放缓,而且首次增速低于国有企业,这是一个不太好的信号。长期以来,产能过剩、房地产过剩、杠杆率过高、效率持续下降等结构失衡因素在起作用,拖累了经济增长。最近几年推进结构再平衡的很多政策,是靠行政手段落实的,不是靠市场决定的。虽然推进结构再平衡有所进展,但还没有触及到体制方面的问题。八九十年代的边际生产率平均在0.5左右,2016年已经下降到0.14,相当于当时两块钱的固定资产投资可以实现一块钱的GDP增长,现在却要投资七块钱,效率明显降低。

王小鲁认为,投资效率降低的关键原因是过度投资和消费。一些经济学家认为,过度投资是因为老百姓不消费,都把钱储蓄起来了,无法拉动经济增长,政府只好拿居民储蓄进行投资。王小鲁认为这个解释并不合理,从2000年到2010年,政府部门在总储蓄中占的比重从-3.6%上升到10%,金融部门的储蓄比重也上升,非金融企业和居民部门的储蓄比重下降。实际上是政府在经济中扮演了主动的角色,提高了投资率的同时也提高了储蓄率。国民收入分配中,这些年发生了不利于居民收入和消费的变化,国有控股单位(政府和国有企业)的投资占GDP的比重从1990年的15%、2000年的18%、2010年的25%上升到2016年的28%,占比不断上升。而政府的公共教育支出、公共医疗卫生支出虽然也有上升,但是幅度有限,与中等收入国家的比重都有差距。政府过于热衷固定资产投资,在改善民生方面做得不够,这是导致中国的结构失衡和经济增长乏力的突出原因。王小鲁强调,把中国特色或“中国模式”概括为“集中力量办大事”是片面的。在改革期间,最主要的贡献来自市场,政府起了很大的作用,比如基础设施投资等,但是不能把政府集中力量办大事当做中国的唯一特点,否则中国就不是市场经济了。

只有改革能够改变这种状况,王小鲁强调在以下方面要继续推进改革,并提出改革不能只有顶层设计,还要有基层创造和社会各界的广泛参与。

  • l  推动政府改革,理顺政府与市场关系,改变政府决策的GDP导向。转变政府职能,推动政府在公共服务、社会保障、收入再分配、基础设施建设、法治建设、推进科技进步等方面承担更多责任。

  • l  腐败的制度基础仍然存在,有待改革破除。

  • l  货币政策长期宽松的局面近期有所好转,这是一个积极的变化。如果能够持久,未来在很大程度上有可能避免重大的金融风险。

  • l  产品市场方面,要保障市场的公平竞争性,降低一些产业部门的垄断程度,减轻竞争性企业的负担。进一步改革政府的审批制度。

  • l  要素市场改革还要继续。在证券、银行和国企改革等领域强调市场配置资源的作用。医疗、教育等公益领域还有很多课题需要破题。要让公益企业、公益事业单位回归公益。

  • l  夯实公共服务和社会保障全覆盖体系,纳入城市非户籍人口。尽快改变再分配体系,弥补缺失,推进户籍改革、公共服务均等化。

  • l  财政体制改革方面,推进税制改革,实现更公平的赋税。公共资源管理和政府支出结构有待改善,政府支出的重点需要从投资转向服务于民生。

  • l  土地制度改革需要推进,独家征地和卖地的方式要改变,形成城乡统一的土地市场。

在演讲的结尾,王小鲁以三个场景来模拟分析了中国经济社会状况在未来可能的走向,包括加快关键领域改革的改革调整场景、按照过去几年的趋势继续往前发展的常规场景、杠杆率还在大幅度上升的危机场景。

三个场景得到的结果差异非常大。第一个场景的模拟结果是,到2030年中国的人均收入达到两万美元,中国将成为一个高收入国家;第二种场景的结果是,中国还处在中等收入国家和高收入国家之间的边缘地带,可能低于高收入国家的象限;第三章场景的结果则是保持3%的增长,到2030年中国仍然是一个发展水平相对偏低的中等收入国家,到那个时候可以说是陷入了中等收入陷阱。

中国将走入哪一种发展的场景,与改革下一步能在多大程度上推动有直接关系。王小鲁指出,如果改革推进不动,有可能向反市场的旧体制倒退,社会有可能两极分化,有可能导致结构失衡,常态化增长逐渐停滞,落入中等收入陷阱。如果改革能够推进,中国还有巨大的增长潜力可以释放,可以成为更加公平、和谐、充满活力的社会。改革是大家的事,需要全社会共同努力才能推进。

《城市中国》 | 文字整理:里斯本 | 2018-06-27

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