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【21世纪经济报道】王小鲁:四十年改革与中国经济的未来

本文是中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁博士在上海金融与法律研究院和鸿儒金融教育基金会合办的鸿儒论道的演讲整理,经本人审定

这40年改革中国经济发生了什么变化?

1977年改革前一年,中国的人均GDP折算成美元是198美元;2017年是8836美元。如果用人民币不变价衡量的话,人均GDP大概涨了30倍。用美元的不变价格衡量,大概是15倍。

其他的一些数字,比如城镇化率,1977年中国的城镇化率是17.5%,也就是说80%多的中国居民是农民,当时农民的生活状况是很差的。2017年城镇化率58.5%,农村居民下降到40%多。官方的统计,1953年-1977年这25年经济增长率GDP增长率是5.9%,但是居民的人均收入增长率只有1.7%。5.9%应该说是中等速度的增长,但是1.7%的人均增长率明显是低增长。

改革以后,从1978-2017年40年来经济增长平均是9.6%,居民的人均收入增长是7.4%,明显地高于改革以前。

改革开放的四大进展

这40年改革我们是怎么走过来的?经历了什么事情?我个人大概梳理一下主要在改革方面的主要进展。

第一,从过去的计划经济转向了市场经济。

第二,从一个封闭的国家转向了开放。改革前中国对外贸易非常有限,既没有对外投资,也没有外来投资,世界各地之间也几乎不交往。现在变成了一个总体上开放的经济,我们目前已经是世界第一大贸易国了。

第三,从过去的国有经济一统天下到现在实际上民营经济已经占了主体地位了。改革开放以前,城市经济基本上是国有经济,在工业中间国有企业占的比重接近80%,剩下的20%全部是集体所有制企业。现在非国有经济占工业产出的比重已经超过了四分之三,国有和国有控股企业大概占不到四分之一。

第四,关于社会保障。改革以前国有企业的职工加上政府机关的工作人员是有保障的,基本上可以说是终身就业。除了这两部分人以外都没有社会保障。现在基本上有了一个全面的社会保障体系,还不能说是百分之百地覆盖,但是大体上有一个全面的社会保障。

这40年改革在这些方面取得了重大的变化是通过“摸着石头过河”,也就是渐进式地改革取得的这种改革方式如果和世界上其他国家,比如苏东社会主义国家“休克疗法式”的改革相比,有非常大的不同。渐进式的改革尽管每一步都不彻底,但是我们基本平稳地度过了,而“休克疗法式”的改革带来了重大的问题,则是你很难应对的。

渐进式道路不是十全十美,到现在还遗留下了很多问题。改革期间收入差距在不断地扩大,而且在很长一段时间腐败盛行,这种情况最近几年有所改变,但是我们还不能说这个问题已经解决了。

同时,我们的改革并非彻底?改革也仍然还不完整,不完全。渐进式改革没有完全规划,不同的时期,改革都是不同的内容。

1980年代全面改革

1980年代改革内容相对丰富,首先是农村的改革,家庭联产承包或者叫包产到户,回到了农户个体经营的方式。

其次,从1980年,我们建立了四个经济特区开始,吸引外资,逐步开放自由贸易,然后再把特区的一部分政策扩大到十四个沿海开放城市,再逐步地把这些开放政策推向全国。再次,乡镇企业的迅速发展。

首先是由于农村变成家庭经营,剩余劳动力闲置出来了,农民开始办自己的乡镇企业,从事非农业生产。其次当时的国有企业完全按照计划进行生产,没有计划的事情不生产,有计划的事情还要政府投资,市场上高度紧缺。乡镇企业根据市场导向进行生产,于是迅速地满足了市场需要。乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面,有了国有企业的改革。

1980年代中期,国企开始进入市场,开始在市场上求生存。随之而来就是城市化,农民家庭经营,劳动力解放了,农民就开始进城打工,一步步地开放这样一条城市化的道路。通过价格双轨制的方式完成了价格改革,计划价格没有取消,同时又允许一部分产品按照市场价格销售。通过这种方式,市场价格调节的范围一步一步扩大,而原来的政府定价计划价格的范围一步一步在缩小,所以比较平稳地过渡到了市场价格。

过去地方政府财政收入支出由中央定的,全部收入上交,再由中央给你核定你可以花多少钱。1980年代推行了财政分灶吃饭,每个地方政府就有了自己的一定范围的财权,地方政府财政收入提高了,可以按一定的比例留下来自己用,如此调动了地方政府发展经济的积极性。更重要的是这样的税制改革,实现了市场和国家的衔接。有限的金融体制改革,比如银行,建立了四大商业银行了,逐渐允许商业银行之间可以实行有限地竞争。到了1980年代末期,开始尝试建立了资本市场,到1990年建立了深圳和上海两个证券市场。

1980年代的改革,经济增长和居民收入增长迅速进入快车道。1978年到1990年平均经济增长是9.2%,居民收入增长年均是8.8%,可以说是中国有史以来老百姓的收入增长最快的时期,8.8%的年增长率。

1990年代重点改革

1990年代有两个标志性事件。1992年邓小平南巡, 1992年召开了中国共产党十四大。建立社会主义市场经济体制成了一个明确的方向,随后发生了一些积极的变化:

第一,对民营经济发展的制度障碍、政策障碍减少了,于是民营经济取得了比较快的发展。

第二,分税制改革。改革以后财政分灶吃饭、利改税,这些改革给了地方和企业很大的自主权,但是带来了中央政府弱化,以及财政收入在GDP中间占的比重越来越小,造成政府财政紧张。1994年分税制的改革,中央政府和地方政府按照税种划分收入,建立了一套相对比较规范的税收体制,这套体制当时解决了政府财政紧张的问题,特别是中央财政紧张的问题。负面问题在于,财权上收比较多,中央收了一部分财权之后,地方政府在一段时间内财源比较紧张,从而催生了土地财政,用来补充地方的财源不足

第三,住房改革,目前城镇居民大概70%-80%都有了自己的房产,这是一个重大的变化。

第四,国有企业的改制。1996年中小型国有企业全面亏损,只有大型国有企业还有一点盈利,全国的国有工业企业共有11万户,这11万户当时的利润总额是400亿。这种情况下当时的中央做了一个决定“抓大放小”,大企业攥到手里,但是要对大企业进行改革,比如引进股份制,推行公司制的改革。中小型企业改革的方式就多了,包括租赁、重组、改制成民营企业、关门倒闭,很多不同的方式。2000年的时候,国有工业企业在总数少了一半以上,从11万户下降到5万户左右,经营状况也大幅度地改善。1996年,全部国有工业企业利润400亿,2000年的时候2400亿。过程中间当然也有一些缺点,有些地方不够公开透明,清产核资过程可能就存在弊病。因此出现了隐藏国有企业资产、隐藏利润、利益输送、私相授受。但是总体来讲,1990年代后期的国有企业改制在经济上起的作用是积极的。

第五,建立了一个社会保障机制。国有企业改制,导致大批员工下岗,生活陷入困难,当时中央的办法是发下岗生活费,但是毕竟不是个长久之计。从1997年开始全面地建立社会保障体制,开始是国有企业职工,而后逐渐地扩展到所有城市职工,再后来扩展到所有的城乡居民。

2000年之后主要是结构改革

2000年以后,主要有三大改革。

第一, 2001年中国加入了WTO,加入了世界贸易组织,中国纳入了世界分工体系,这是一个重大的变化。

第二,取消了农业税和相关的收费,增加了对农民的种粮补贴,当时对农村居民来说是一个重大的改变。

第三,扩大了社会保障的覆盖面。2000年的时候大体上把绝大部分城镇职工覆盖了,再后来扩大到非城乡居民的社会保障。

2000-2010年十年中间,经济发展状况还是相当好,经济增长年均10.6%,居民收入年增长率8.2%。首先是出口快速增加,出口产业快速增长,这十年年均增长15%。其次城镇化率发展很快,2000年左右作出了政策调整,从“积极发展小城镇,严格限制大城市的规模”,变成“大中小城市和小城镇协调发展”,之后,城镇化的速度明显加快。从36%的城镇化率上升到了50%。这十年期间,由于政府加大了基础设施的投资力度,所以基础设施建设是加快了,高速公路、高速铁路都在快速地建设。

同期也出现了一些问题和挑战,主要是收入差距继续扩大,基尼系数从0.41上升到0.48。另外投资率大幅度上升,消费率下降,债务的杠杆率大幅度上升。产能过剩越来越严重,经济结构失衡变成一个突出的问题。

十八大后全面深化改革

2010年以后的改革,特别是十八大以后的改革,首先就是反腐,遏制了当时出现的大面积腐败的趋势。2013年十八届三中全会提出了一个重要的口号“市场要在资源配置中起决定性作用”,包含了60项改革措施,具体有300条以上,这些改革措施有非常重要的意义,目前很多领域的改革在深入推进,还有很多领域需要继续推动。另外一方面,收入差距扩大趋势有所抑制,基尼系数最高的时候达到过0.49,最近几年下降到0.47-0.48之间。结构再平衡也有所进展,但是很多地方还期待深化。

改革期间,前37年,中国经济都保持了10%左右的高速增长。2010年以后经济增长逐渐下降,去年为6.9%。下降意味着一些结构失衡的现象给经济增长带来了影响。特别民营经济的增速也在明显放缓,而且首次增速低于国有企业。产能过剩、房地产过剩、杠杆率过高、效率下降,都是结构失衡的因素。最近几年虽然推进结构再平衡有进展,但是目前很多政策的落实,主要通过行政手段,有些深层次的体制问题还没有解决。

未来改革的主要方向

接下来怎么办?我们需要展开哪些领域的改革?

首先是政府改革。改革以前政府几乎集中了全部资源,掌握了资源配置。改革之后,市场发挥了资源配置的效率优势。政府在基础设施投资,经济发展导向中发挥了作用。但目前面临的很大的课题还是政府和市场的关系需要进一步理顺。

其次,反腐取得了很大的成效,但还需要进一步夯实反腐败的制度基础。

第三,防金融风险工作基础夯实。货币政策开始调整,去年M2增长率从过去的百分之十几降到8.2%。虽然高于GDP增长,但是比以前是放缓了,这是一个积极的变化,需要能持续继续。这关系到未来中国如何避免重大的金融风险的问题。

第四,关于政府的公共职能。在公共职能方面,政府对物质基础设施是非常热衷的,这方面大量投资进展迅速,但是社会基础设施仍然严重欠缺,比如公共医疗、教育、社会转移支付的制度建设有待加强。政府必须要有为,但是必须有边界,尤其是不能把市场配置资源的功能抓到自己手里来,变成政府配置资源。向服务型的政府转型,就要把政府和市场之间的关系理清楚,资源配置交给市场。政府做好公共服务、社会保障、收入再分配、基础设施建设、法治建设、推进科技进步等方面。

产品市场方面,市场导向发挥主导的作用,但是市场需要更充分公平的竞争。要素市场方面,整体来看发育不良,影响了资源配置效率,也影响了收入公平分配。国有企业的改革还有很多事要做,过去职能定位不清楚,竞争性领域国有企业应该是扮演一个平等竞争者的角色,而非简单的要做大做强。企业管理制度,政企分开没有完全解决。

竞争性领域的关键问题就是实现公平竞争,优胜劣汰,谁做得好谁就有理由做大做强,谁做的效率低就需要改革,改革再不行就淘汰。天然垄断性的领域国有企业要发挥重要的作用,摆正企业和公众之间的利益的关系。不光需要政府监督,还需要社会监督。公益领域,医疗、教育这些领域还有很多课题需要破题。公益企业或者公益事业单位回归公益,同时还要防止官僚化、行政化的趋势。

公共服务和社会保障方面,大体上形成了一个全面覆盖的体系。但是目前城镇三分之一的居民是没有户口的,这些没有户口的新城镇居民,长期在城市里打工,但是最后无法在城市安居,都要选择回乡。再分配体系仍然还有很多缺失,包括户籍制度的改革、公共服务均等化,这些方面如果不推进的话,我们就没有办法实现一个公平、有效、合理的分配。

财政体制改革方面,需要推进税制改革实现更公平的赋税。居民的个人所得税、工薪所得税是累进的,从3%到45%,但资本所得、财产所得、偶然收入都没有那么高的水平。我们一直在说实现综合的所得税税率,但是到现在没有做到。公共资源的管理有待改善,政府支出结构有待改善,特别是政府支出的重点需要从投资转向服务于民生。

土地制度改革需要推进,独家征地和卖地的方式要改变,十八届三中全会说了要形成城乡统一的土地市场,这方面还需要深入推进。

宏观管理方面,需要回归中性的货币政策,财政政策方面我们需要把重点放到民生政策方面。

总体而言,中国还有巨大的增长潜力,如果我们能超出预期的顺利推动改革,2030年人均收入可以达到两万美元,中国可以成为一个高收入国家,可以成为一个更加公平、和谐、充满活力的社会。

21世纪经济报道 | 编辑:李靖云 |2018-06-28



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