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超级国际都市的城市治理难在哪?

聂日明 / 2018-6-20 10:00:04

传统的中国乡村社会,是静止的熟人社会。人从出生到死,按部就班。经济收入和公共服务靠自给自足+互帮互助,大多数时候,也不用担心来自陌生人的暴力犯罪。

然而,城市和农村不同。

城市是流动的,是由陌生人构成的社会,人的流入流出有很强的波动性。一个城市前一年出生10万人,后一年就可能出生20万人,公共服务的供给面临着很大压力。尤其在快速城市化的背景下,公共服务体系与要素供给稍有滞后,就会出现房价暴涨、产房满床、学位紧张……

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这是全世界所有大城市的难题。

看看国外,即便是纽约这样相对成熟的大都市,我们从其历年的规划应对方案中,也不难看出,人口增长、不断发展的经济、基础设施的需求始终是城市政策的中心议题。

但值得关注的是,纽约市政府在应对这类城市难题时,大多都会从供给侧方面入手,很少会刻意抑制或干涉城市居民的需求。

再回过头来看我们自己的国家,许多城市通过限购、限行、限制入学来解决城市问题,城市只向户籍人口提供教育、养老等公共服务。政府把户籍、车籍、区籍、房产所有权等作为社会福利分配的依据,从制度上进行对外来人口的“歧视”。

绝大多数的中国城市,甚至还没有做好成为开放的国际、国内枢纽城市的准备。

事实上,不管是城市新移民,还是几辈扎根的户籍土著,都很难避免城市带来的某些歧视。而所有的这些,都削弱了城市居民的幸福感,城市也因为不同的居民身份,被分割出了形形色色的社会阶层,造成了巨大的立场鸿沟。

在这样的背景下,政府政策不管如何制定,都将可能遇到规模庞大的抵制。城市很难形成共识与包容,城市居民也很难形成真正意义上的归属感。

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学术理论经常讨论这类问题,公共经济学在分析社会福利这些公共品的时候,通常会说,私人提供公共品会有“搭便车(free riding)”的弊病,搭便车的后果就是每个人都不愿意投入,造成公共品供给的不足。

因此,解决问题最为合理的办法,就是让政府来提供相关的社会福利公共品(或者政府对这些公共品进行补贴)。

然而,在中国的城市中,出现的情况恰好与之相反。

一方面,大量的市场机构(公益的,营利的)都很乐意参与到义务教育、交通等公共服务领域;另一方面,也有大量的公共品由政府提供,但不管从品质、种类,或是数量的维度看,公共品的供给仍然严重不足。

我们不得不承认,中国的现实,脱离了经典的理论模型,但这并不是理论的错。主要的原因,大体有二。

第一,政府的政策目标并不是模型中经常假设的社会总福利最大化,而是自身责任与支出最小化,这势必会导致供给水平的低下;

第二,普通人意识中的公共品,如教育、交通,往往与一般商品无异,一般因为更多的教育投入对社会也有很多好处(正外部性),会让政府承担一定的责任,老百姓在这方面的需求是多层次的,单一的供应商很难完全满足。

在中国的城市发展中,长期只有一家国营的供应商全面提供教育、交通、环境、医疗这些服务。城市运营更像是一种B2C模式。这种模式,最多只能应对稳定不变的人口规模和社会结构,无法应对频繁流动、动态变化的城市。

今天城市中呈现的很多问题,或多或少都可以归结于B2C这种滞后的城市经营模式所带来的挑战。

在此,我们不妨对比美国,举个义务教育的例子。

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美国的义务教育市场以公立主导、私立作为补充。为降低学业压力,学校很少考查学生的成绩。学生之间、教师之间、学校之间的竞争很弱,这使得大多数公办教育没有激励提高教育质量,使得重视教育的家庭将目光投向私立学校和课外辅导。

这两者以满足市场需求为导向,既选拔了重视教育的家庭(选拔效应,孩子和家庭往往更聪明、努力,成绩自然也会更好),又提高了教育的绩效。最终使得公立和私立教育的成绩差异,反映在知名大学的入学率的差异上。

美国当前教育面临的问题是,政府要改革公办学校,增加学生之间的竞争,要求考查学生的成绩,但学生的成绩差异会影响教育的绩效,形成对教师的考查,面临教师公会的抵制。

事实上,中国的许多城市面临着与美国教育一样的问题,但解决的机制不同。

这些城市的公立学校体制僵化,课程滞后,不能满足一些重视教育的家长的需求,后者同样将目标聚焦在课外辅导和私立学校。

私立学校有灵活的体制可以满足市场的新需求,也获得了重视教育的家庭的青睐,并最终反映为私立学校的学生在中考(考高中)和高考(及申请国外名校)中表现更佳。这对公立学校带来了很大的冲击(既抢了人家的生源,又打击了传统公立名校的声誉)。

我们可以粗糙的将这种趋势视为从B2C转向C2C,市场趋势的背后也是福利和效率的提高。

在应对政策中,中国一些城市的政策,并不是改善公立学校的绩效,而是直接打压私立教育(统一招生、统一教材、不准留作业、不准补课等)、提高培训市场的进入门槛,教育部门对培训机构的管制越来越严重,牌照越来越难拿。这个是想在结果上保证所有学生在一条起跑线上。

在中国的城市中,这类普遍以限制供给的思路去抑制需求的解决方案,恰恰是当前城市中产阶层家庭焦虑的重要原因,并严重损害了家庭的幸福感。

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