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京沪常住人口齐下降 有可能治好“大城市病”吗

聂日明 / 2018-1-24 11:07:03

119日,京沪两地分别召开的国民经济运行情况新闻发布会披露,2017年,京沪的常住人口同时下降。北京下降2.2万人至2170.7万人,是近20年以来的首次下降;上海下降1.37万人至2418.33万人。上海近十几年人口持续增长,2015年第一次出现常住人口下滑,2017年是第二次。京沪两地常住人口同时下降,这在1978年以来还是首次。

京沪的常住人口下降还不构成拐点

城市是经济发展的结果。美国奥莎利文撰写的《城市经济学》教科书提出一个问题:我们设想一个自然实验,如果人的初始居住在地理分布上是均匀的,他们是消费者,两家企业向这些消费者供给产品,共同争夺消费者,那么他们会在相互靠近的地区选址建厂,还是在彼此相距较远的地区选址建厂?现实中,我们发现,各种竞争性企业还是在彼此接近的地区集聚,形成产业集聚,产业带来就业机会,消费者本身作为劳动力自然也会跟随产业,向产业集聚区域流动,并促进集聚的产业突破产业界限,形成城市化经济。

现代经济由工业和服务业主导,这意味着要有强大的经济总量,人口和产业在地理上的分布就不可能是均衡的,必然是少数区位的经济和人口密度远远高于其它地区。世界银行的《2009年世界发展报告:重塑世界经济地理》指出,全球1.5%的土地面积聚集了世界一半的生产活动,美国有2.43亿人口集中在仅占美国总面积3%的土地上,而日本有3500万人口拥挤在东京这块不足日本总面积4%的土地上。这些人口聚集地,也是财富的集中地。中国奇迹的背后,也正是产业从多小散的乡镇企业走向规模化的现代企业,人口从农村走向城市,从小城镇走向大城市。

问题是中国最大的几个城市太大了。京沪两地的常住人口超过2000万,深圳实际管理的常住人口也有2000万,中国的城市成长的太快,原定的规划覆盖的人口规模远小于实际的常住人口数量,使得城市显得拥挤,交通拥堵,房价高涨,学位稀缺。发展中国家的城市病还包括城市中为数庞大的非正规就业,表面上看,他们对城市的负外部性(挤占资源)要大于正外部性(带来的创新、税收)。城市管理者因此也倾向排斥这部分人群。

从这些角度来看,京沪两地对其它地区人口的吸引力仍在,逃离京沪整体还未成为趋势,现在的下降是外生的动力导致的,京沪的常住人口下降并不构成拐点。

人口下降对一个城市来说意味着什么

首先,我们需要指出,无论北京上海还是其它的一二线城市,对高素质人才一直都是持欢迎的态度。城市需要人才,北京上海也一直欢迎海归博士、高端人才等,符合千人计划、招商引资、重点企业等要求的仍然可以相对容易的落户。

从政策上来看,大城市不欢迎的人群主要是非正规就业者,他们从事的行业机构大多没有正式登记或者没有和企业签订正式劳动合同,因此不缴社保、不纳个税。以上海的义务教育入学门槛为例,随迁子女想要在上海入学,其父母之一需要在上海办理居住证并且缴纳社保满三年,这基本上排除了生活服务业等非正规就业人群子女入学的可能。

其次,因计划生育政策,中国城市户籍人口的老龄化现象严重,单靠户籍人口不仅无法完成城市建设、运行,在岗职工缴纳的基金不足以支付退休人员的养老金,城市的退休职工的养老金也无法持续,几乎所有的大中型城市都在依靠外来的年轻劳动力缴纳的养老金去弥补这一亏空。

以上海为例,上海职工养老有957.9万企业参保职工(2016),其中农民工为357万人,按最低缴费标准,这些人及其单位也缴纳了468亿保险费,扣除了这些缴费,上海2016年基本养老收支从盈余134亿变成亏空348亿。如果再考虑到在沪缴社保的农民工是不包括非沪籍的其它城市户籍的居民,上海户籍人口自收自支的社保亏空将超过500亿。而同期上海为随迁子女义务教育(小学+初中)的财政支出不过125亿(此为2014年数据,笔者估算,考虑到外地学生数量已经不增长,年均费用增长不超过15%)。由此可见,非户籍人口对城市的贡献要远远大于城市为他们提供公共服务的成本。

再次,如果城市人口规模缩减,这意味着非户籍人口要离开,户籍人口规模大体不变。但户籍人口创造财富与消耗公共服务的缺口是每年增长的。这个缺口原本是靠非户籍人口数量的增长来弥补,在数量被控制住(甚至还要减少)的情况下,这个日益增长的收支缺口就要求进来的外来人口的质量更高,能创造更多的财富,能缴更多的社保,能纳更多的个税。这正是我们看到的现实。

然而,高质量人才对城市的要求也是极高的,他们往往可以全球流动,在二线城市能享受到的待遇也可能是超规格的,对城市的宜居度敏感,一个城市的引进人才的同时就需要考虑如何留住人才。城市引进人才门槛的提高,必然会导致人才对城市宜居感的降低。例如,保姆因为子女无法在城市入学被迫返乡,城市的快递员因为属于低端人口被驱离使得接收快递不方便,这些都可能影响人才对城市的选择。

我们也要看到,因为城市对引进的高质量人才有着较高的预期,希望他们能纳更多的税与缴更多的社保,这些会大幅增加这些人才的实际负担。考虑到城市是竞争的,作为一个大国,中国有着丰富多样的特大城市,这会削弱少数门槛较高城市对人才的吸引力。

刊于《三条》 | 2018-01-23

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