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党国英:建立市场主导的土地利用规划管理体制

土地问题上,我确实有一些跟流行的很不相同的观点,我认为土地制度真是乏善可陈,很荒诞,为什么这样说?当然有很多理由,我简化来说。

通常,一项政策的好坏可以从三个方面来判断:经济效率、社会平等、政治稳定。

看效率,中国的城市建设用地,国土资源部批了但是没有用,加上已经在二级市场出去了但是没有建设的,大概1500万亩,相当于我国城市居民住宅用地的1/3还要多,这个量非常惊人,其实我们并不缺地;另外,我国城乡建设用地的单位GDP产出却不到发达国家的平均水平的1/10,这样的效率非常荒诞。

平等,这个不容易取得数据。从我的个人观察来看,我看到北京周边大部分可用做居民住宅的土地基本上被一些法人占有,而且占有者对土地利用率极低,主要是自己住,这就是不平等。虽然从房管局的土地证的记录上看,房产证说张三有多少房,李四有多少房,但是,有多少房不是关键,关键是你有多少土地,这个问题是相当的突出。

还有一个稳定,现在居住形态是不是小康?我严重的怀疑这个问题,很多人现在住的楼房再过三十年,等大修期到了,房屋质量会是想象不到的悲惨,其实都不用等到大修,现在很多房子的管道等内部设施都已经不行了。官方决策是要人人可住不可炒,可如果“住”就是这样的“住”,就明显是把问题留给以后了。

而且,不止一个国家的经验表明,老百姓住集合住宅的心态是很不好的,社会动乱最容易发生的场所就是集合住宅为主的住宅区。因为城市房价高更引起了其他的问题,比如农民整个迁居的方式发生了变化,因为农民在城里买不起房以及不能举家迁入,全世界哪一个国家的劳动力是一个人进城、其他人都在老家?所以农民的迁居问题最后变成了不得不强调美丽乡村建设,但如果农民不和农业现代化、专业化、社会化服务相结合,那农业就更完蛋、更没有竞争力。

这些要怎么改?确实需要一个大的思路变化,事实上,我们严重夸大了规划的作用,上海金融与法律研究院已经连续出了好几本批判规划的书,比如这本《规划为什么会失败》就分析了美国各州的土地规划,如果美国把土地规划放松,大概GDP可以增加6—13%。中国如果放松土地的规划,潜力就更加巨大了,GDP增长就不止6—13%。

我的看法其实很简单:划出几个较为简单的土地功能区,由不同层级政府分别管理;通过立法对土地利用主体的行为做出限制,政府要放开,不仅仅是给产权制度,关键要给规划体制,中央要放权,政府要管的少、管的层级要下降,政府对用地数量及地块选择不做规定,不设置用地指标,只做合法性审查。

具体来讲,土地功能区划分为以下几个类别:首先是我主张要搞城市拓展区,城市不能划边界,现在官方的说法城市不到一亿亩的地,能不能划出五亿亩的地做城市拓展区。在城市拓展区,用地行为符合法律规范的投资主体,可以自行在区域内选择地块投资;再一个农业保护区,我这两年老是强调农业保护区,现在农地的地租率为什么这么高,就是因为预期不稳定,农民害怕自己的土地转成建设用地。通过搞农业保护区主要是稳定土地用途,从而带来价格的稳定,有利于农业,仅仅是这个作用;另外还有生态建设功能区、生态保护功能区,这里我也不细说了。

然后再把项目分成不同的类别,给一些行为约束,提出一些规范,比如说建设地点的规范,占地规模的规范、所得税产生效能的规范,不动产征缴的规范、相邻关系规范、景观影响规范等等。

我的想法能不能实现?大家说肯定不行,但是这个事情还是要跟大家讨论一下。

我有一个体会,我们国家的土地市场就是一个政治市场,在一个小的村庄里面,农民承包这块地、不能承包那块地类似的事情,可以通过少数服从多数的规则来决定,但基本财产不能通过少数服从多数来决定,我老开玩笑说,你住的楼房里还有一百户人家,这一百户人家开一个会,少数服从多数,决定把你家里的财产拿走,行不行?肯定不行。我认为中央在做决策时,主要考虑是社会稳定,而现在的居住形态长期来看不利于社会稳定,这主要是说大家住的非常密集,密集到什么程度?我最近看到新的数据,新区里居民区的用地被压在10%以下,非常荒诞,因为合理是50%,房子怎么不涨价!为什么会这样?道理非常简单,政府自己要用地,国有企业要用地,和政府官员关系好的企业要用地,地方政府有非常好的一个理由,谁纳税多,就要给谁更多的地。此外,现在新农村建设有一个趋势,一律是广场增大,一个村庄的广场可以十几亩地,但村庄还要什么广场、要什么绿地?短期的社会稳定谁最操心?中央政府和市政府谁最操心?当然是中央政府。我们看宅基地制度,安排33个试点,本来今年要结束现在又不结束,我们调研时就注意到一个很有意思的情况,很多县在做一个事情:原来村子里的人进城了,没有了农村户口,但现在借着宅基地改革还可以给你一块地。当然,按照现行的法律,这种做法是不允许的。我举这个例子想说明什么呢?想说明不同层级的政府,对土地市场化的容忍程度、对市场开放的容忍度是不一样的,因为决定行为的因素和所起的作用在不同层级政府是不一样的。

我希望中国将来的城市建设用地中,40—50%是居民区,也就是在城市拓展区中,城市房地产商想到哪里投就到哪里投,只要你的投资行为符合若干的法律规范,,也可以成立居民合作社去盖房子,能不能这样做呢?目前的格局不可能,除非政府遇到比较麻烦的财政危机。前面说了,我国城乡建设用地单一面积的GDP产出是发达国家的1/10,政府手里的地产量太大,这是守着金山银山,中国政府能变现的资产太多了,而我们现在脱贫攻坚等目标都是特别费钱的。财政压力来了就迫使我们做一些改革,我提的设想可能那会会部分成为现实,我就说到这里。

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