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汪晖:破除规划迷思,增加城市土地供应

今天我就仅从土地供应角度去看房价和房地产调控的问题。房地产价格为什么居高不下,有没有发现每一次调控之后,都是一轮暴涨,甚至暴涨就在调控的过程中,为什么?这就涉及到一个问题:政府真的希望房价降下来吗?政府只是想稳住而已,但是很可惜,稳不住,所以一轮一轮的往上涨,涨到什么时候?我们也不知道。但是累积的风险肯定是越来越大了,没有只涨不跌的产品。有人跟我讲学区房不会,好地方不会。我们看看2008年曼哈顿的房子,看看1991年日本东京银座的房子,有没有跌?跌得很惨,当然它的跌和涨有周期,跌的快、回的快,有不同的特点。

房价居高不下的一个重要原因,是众所周知的土地财政。对政府来说,土地财政有两层激励:一层最重要的就是通过土地来推动工业化,推动经济增长,这就是所谓招商引资,但是缺钱,所以需要垄断商住用地的市场,以最高的一种竞争方式来获得最高的收益,这是它的财政激励;对地方官员来说,也有升迁的激励。一个士兵不想当将军就不是一个好士兵,所以人之常情,可以理解官员想做出政绩,虽然出了政绩不一定会升迁,但是这是门槛。我们看到地方政府发展的饥渴症,在别的国家看不到。

怎么样发展起来?我们独有的土地制度不仅仅是公有制而已,下面对土地一级市场的垄断,征收制度是低补偿高强度,没有私人利益和公共利益之分的规划制度,在这些制度下,地方政府的城市化得到了极佳的推动。

从激励的角度来讲,政府没有让房价降下来的想法。土地对地方财政的贡献包括两块:一块是土地出让金,一块是税收,数据表明,不含房地产税(以前有房地产营业税、建筑税),土地对财政的贡献大于40%。如果房价下跌,土地卖不出去,土地出让金下降,税收下降,对政府来说是不可承受之重。所以,地方政府不需要房价降下来,但是也不想让房价涨的太快,但是政府不是神仙,不是说想涨一涨就涨一涨,想稳一稳就稳一稳,一直在撑着。

土地财政造成的一个后果,是城市空间结构的不匹配,也就是说生活空间被严重的挤压了,不断的进入城市人口需要大量的土地,不仅仅是由于住房的需求,还有医疗、教育等方面的需求,这些土地供应是非常有限的。2008年金融危机以后到2011年,全国的土地供应153万公顷,一半以上是工业用地,用来招商引资,只有12.9%的土地用于住宅,工业用地在整个城市所占的比例超过40%以上,远远超过大部分国家的工业用地比例。相应的,我们的居住空间被严重挤压,虽然人均的居住面积增加了,但是人居环境是恶化的,因为我们住的越来越密了,而我们相配套的公共服务,比以前好了吗?没有。比如说医院,人口密度来算,我们的医疗服务比过去要差。

政府一方面要调控,搞限购,但国土资源部2016年公报的数据显示,2014年开始,全国住宅面积不升反降,2016年要记住这个年份,因为一线城市的房价在调控过程当中暴涨,但是就在当年,住宅用地的供给是下降的,而土地出让金是增加的,土地价格涨的很快,原来不太好卖的地方也卖光了——政府垄断土地市场,有计划的供应,可以掌握这个节奏,所以量又控制的很好,所以总体上住宅用地是下降的。

土地到底对房价有什么样的影响?这里有两种效应:土地供应少,房子就造的少了,这叫产出效应。但是土地供应少,地价就上去了,盖楼的密度更高,建筑资本替代土地来造出更多的建筑面积,这是相反的效应。哪个效应更大?美国从60年代开始一直到现在都有一些经验研究,证明资本对土地的替代弹性是低的:土地供应投放少了,虽然投资者会用更多的钱盖更高的楼来增加建筑面积,但还是抵消不了因为土地减少而导致建筑面积的减少,所以总体上来说会导致住房市场的供应减少,房价会往上涨。

所以,只谈供给,只要在土地市场被高度管制的、被完全垄断的市场环境当中,住房市场会一直往上推升,推到推不动为止,到需求这一面出大问题以后才会掉下来,否则不会掉下来。

实践中,房地产调控这么多年到底有没有效果?政策层面,我们看到很多政策相互矛盾。以前好像2008、2009年,每隔两三年就要调控一次,国六条、国八条,各个文件是相互矛盾,中央政府和地方政府的文件也是相互矛盾。我记得有一次上面限购了,杭州来了一个公积金贷款额度从50万增加到80万。数据层面,现在是用限价来进行调控,这是最粗劣的一种手段,就像陈杰教授讲的,限价会有黑市,会有腐败。别的城市我没有去过,就杭州我举两个例子:一个是杭州市中心推出一个限价楼盘,豪宅,但一夜卖光,全部现金交易;第二个例子是我的一个朋友,江苏人,他的小孩今年下半年要到杭州工作,想在杭州的临安买一套房子,托关系最后托到市府的秘书长,不是说要便宜一点,不是说要楼层好一点,就只是想要买一套房子的资格,最后也没办成。杭州这种准一线城市,就已经出现这种情况。

限价结果是什么?明明房价可以3.5万卖,你非让我3万卖,对不起,能买到的人都是有特别关系的;第二不可能让你贷款,就直接现金交易;第三你最好还能给卖房子、掌握房源的人一点好处。所以,限价其实没有意义,实际价格还在那里,一放开限价,价格一下子就上去了。

现在的房地产调控政策,真的是脚痛医脚,头痛医头,如果都不知道在哪里痛,没有任何效果。从土地角度,应该如何制定调控政策?

第一短期供给,价格和需求永远是双方来决定,需求不讲了,供给只谈土地,要放宽住宅用地的供给。我们中国人为什么要住格子楼?日本30多万平方公里,相当于浙江省、山东省、江苏省三个省合起来,人口密集跟东南沿海差不多,日本的可利用土地比江苏、山东要少多了,但是你去看看东京,虽然不是像美国那么大的房子,但很多都是独门独户的房子,有自己的空间,不像我们住的那么密。从中央到地方,始终有一种感觉,好像我们只要一放开,耕地就没了,就可能会出现饥荒,就可能出现58年那种可怕的情景。实际上,以现有的农业生产率,适当有国际市场的支援,我们减少城市一亿亩的耕地又有什么了不起,现在有20亿亩的耕地,我们保的底线是18亿亩,我们难道差这一亿亩吗?我不觉得,所以放开住宅用地的供给。

第二是集体建设用地的利用,我很悲观,背后的激励太难改变。地方政府不摆脱对土地财政的依赖,不会放宽住宅用地的供给,不会轻易允许集体用地用于房地产开发。李克强总理说的非常好,现在的改革就是触及人的灵魂的改革,没那么简单的。土地市场就是政治市场,土地市场就是被政府干预的,就是政府想怎么摆弄就怎么摆弄,想怎么装饰就怎么装饰,不是一个正常的真正的市场配置市场。我们的人均城市用地面积是够大的,只是我们工业用地的利用效率太低了,但现在不敢放开,我们各级政府都推低效工业用地的再开发,但是这个再开发不允许做房地产开发,如果做房地产开发,必须政府回购、政府出让,这个蛋糕还是不让民间去动,一动有很多的土地可以释放出来,很多的供给可以增加出来。所以要破除规划的迷思、放松规划的监管。

大城市里,地价在房价中所占的比例高,所以住房的供给弹性比较容易受到土地的供给弹性的影响。比如说如果土地很便宜,沙漠里面土地一分钱都不要,住房的价格就是建造成本的价格,这个时候住房的供给弹性非常大,建筑资本的流动性很好;但是如果说地价占了50%以上,这个时候住房的供给弹性就是土地的供给弹性。土地的供给弹性受到减量规划以后,这个弹性就为零了,上海现在做减量规划,紧张的不得了,这时需求上来房价就上去,怎么办?我有一个观点,可能跟陆铭教授的观点一致,可以把长三角发展成一个前无古人、后无来者的全球巨大城市群:杭州和上海开车过来,就只有2个小时而已,如果我们高铁的话就只有一个小时,如果再快一点就只有半个小时,往南苏州这一整大片农地有什么好保的。黑龙江、吉林大片的粮田,好好的保护起来,西部很多的工业园区浪费很严重、占了很多的粮田,荒废在那里,不好好的保护起来,非要保护这边有这么高发展价值的土地,没有意义。所以要破除规划的迷思,全国一盘棋,我反对大城市做减量规划。

谢谢大家。


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