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季卫东:网络社会的风险与治理

很高兴有机会跟大家进行交流,本次年会的主题是“新经济、新治理”。如果说前面两位嘉宾侧重的是新经济,那么我的发言主要是侧重于新治理,主要分析中国的国家治理和社会治理方式的基本特征及其发展。从中国社会结构的角度来看治理方式,有三个关键词特别值得注意。即:关系社会、多元社会、风险社会。我们不得不在这样的前提下来考虑中国推行法治的可能性以及制度演进的方向。

对于传统的治理方式或者说旧治理,不妨用一个“三字经”来表达,这就是“报、包、保”。美国华裔社会史学家杨联陞教授和香港中文大学原校长金耀基教授也曾经专门对这些概念进行分析。

报”就是一种互惠性原则,是中国传统社会强调的投桃报李的回馈,是关系社会中秩序形成的黄金律。

包”主要指以全人格实现某种结果的机制。中国传统社会存在一种分节的结构,每个局部都构成独立单元,需要采取个人承包责任制的方式来解决治理问题。承包责任制只问结果,不问过程和手段,在达到国家目的方面有显著效果。因此,在中国市场化、多元化的过程中也一直采取类似的治理方式,强调个人的责任。也就是说中国对多元社会的旧治理侧重承包责任制。

自古以来,中国存在广义贸易,存在与陌生人打交道的风险后投资失败的风险。应对这种风险社会的传统治理方式是保证制度,特别是个人的保证或者担保。在改革开放初期阶段,政府保证曾经是吸引外资的重要手段,因为外国厂商可以通过政府保证的方式来防控投资风险。

今天我们谈新治理,当然是希望用全面依法治国的精神来改进传统方式、在必要而可能的范围内用现代国家治理方式替代“报、包、保”三字经。因而我们必须首先考虑老百姓为什么要运用法律手段、动员法律手段,同时也要考虑法律在社会中能不能产生实际效果、充分发挥效力。为此,我们必须观察和分析传统社会的结构,寻找制度创新的契机和制度演化的逻辑关系。这就是我今天想跟大家分享的内容。

让我们从关系社会的角度来看一看中国传统的结构性特征。大家都知道中国文化的最显著特征是重人情、强调人与人之间特殊纽带,从而造成一个关系本位的社会。从结构和功能的角度来看,关系社会存在纵横交错的网络化现象,存在活泼的人际互动,并且使得自上而下的官僚机器运作受到干扰和扭曲,法律的严格适用变得比较困难。在这样的背景下,国家治理不得不采取间接管制的方式,借助社会的自组织机制。通过网络互动形成的自组织机制,其基础是人与人之间的共识或妥协,是具体的互惠关系,是不同局部达成的微妙而脆弱的平衡态。这个时候就使得中国的传统国家治理,具有规范碎片化、非正式化的特征。由于平面上存在着网络互动,国家权力就很难渗透到社会的基层,法律规范在互动过程中容易被扭曲,效力会相对化,这是中国传统社会治理的一个大困境。尽管中国自古以来就有官僚国家和法家式法治的传统,但是在关系网络社会推行起来很难,会形成社会分节化、法律碎片化现象。于是通过集中的、强大的权力来进行整合,这成为摆脱困境的一个非常重要的方式。这是中国关系社会治理的基本特征。

再看多元社会。本来关系网络中的互动就会造成结构的复合化,有可能在社会中形成很多结构性空洞,造成一些独立的空间。这就是社会的分节化,像莲藕那样一节一节的,互相衔接却又自成一体。现代经济的市场化势必促使社会多元化,引起利益和价值观的裂变,导致不同的诉求。多元社会中的不同利益集团分工合作、互相依赖,因此存在有机的联系,但也存在矛盾和冲突,需要给这些利益和价值的诉求提供表达的渠道和协调机制。然而中国既有的治理方式是以关系社会以及分节社会为基础的,面对网络以及结构性空洞,需要通过集中的、强大的权力进行整合,以确保秩序统一。在规范碎片化的状况下,实现和保持权力的一元化,通过权力来进行社会整合,这是传统中国治理方式的最大特点。这样的治理方式到今天是不是依然有效呢?尽管中国的制度变迁经历了诸多不同阶段,但是通过权力进行整合这样的基本逻辑并没有实质性的变化。当然,面对社会多元化的现实,制度设计也曾经有过向多元政治倾斜的思路,然而这种多元化的举措在实践中很容易助长关系网络中的圈子化、分节化现象,容易造成所谓“九龙治水”、“政令不出中南海”那样的新问题。在这样的情况下,很容易出现在国家治理和社会治理中重新强调权力整合、进一步集中权力或者加强权力的倾向。

在这一意义上可以说,当今中国的新治理以权力集中、对多层多样因素的一元化协调为特征。在这里,权力的集中化有三个基本逻辑。第一个逻辑是稳定的框架式可预测性。在网络互动非常频繁的情况下,马克斯·韦伯所设想的基于法律形式理性的可预测性、可计算性很难实现。中国能够吸引外国投资、发展市场经济,主要依赖通过有效权力确立的基本框架。这种框架式稳定性、可预测性为市场活动奠定了基础。权力的集中化、政治周期的长期化在某种程度上是有利于框架式可预测性的。第二个逻辑是彻底改革的势能。十八届三中全会以来强调全面深化改革,要求让市场在资源配置中发挥决定性作用。仔细推敲一下就可以理解,彻底改革的范围越广、程度越深,决定了它与现有利益格局的冲突就会越激烈。为了排除阻碍推进改革,就需要改革者具有更大的权力或者权威或者势能,否则就无法打破现状。第三个逻辑是强国外交和全球治理的需要。2008年以后整个世界的格局发生了非常深刻的变化,过去我们所熟悉的经济发展机制和治理方式已经不灵了。整个世界的不确定性、流动性都在增大,体制范式的创新正在进行时。如何在这样的环境中保持稳定,管控风险,形成经济危机防火墙,这是一个非常重要的课题。另一方面,中国正在全面参与全球治理,成为世界大国、强国,这样的形势也要求相应的权力结构来临机应变、纵横捭阖。在某种意义上可以说,一百多年来中国人对于国家发展有两个方面的梦想,即十九大报告中所说的人民对美好生活的向往以及民族复兴。如果换一种表述,那就是追求产业化和现代化,同时还要恢复中国过去在亚洲、在世界享有的主导权。后一方面的梦想也可以构成集中权力的社会动机,类似帝国体制的逻辑。

但是,从多元社会的角度来看治理方式创新,还需要注意回应多层多样的需求,让国家权力受法律规范的约束并具有很强的反思理性和回应能力。在现代国家治理体系中,针对利益多元化、价值观多元化的情况,在制度设计上采取公私两分法,即严格区别私域和公域、善与正义。根据这样的制度设计,在私人领域中存在足够的自由空间,包括思想的自由、宗教信仰的自由、经济活动的自由等等,人们可以追求各自认为好的生活方式;但是,在公共领域中,通过民主决策程序以及法律来实现统一,来协调人们的行为。在这里,国家权力必须中立化,超然于各个利益集团之上,超然于各种各样的“善的界说”之上,公正地协调不同利益和价值之间的关系。这就是是现代国家治理方式的基本逻辑,也是现代法治秩序的基本逻辑。

然而在中国,因为关系社会的网络结构,多元化一方面反映现代化的特征,另一方面又会形成不同的圈子、小集团,使得社会朝着分节化的方向演变。多元化与分节化齐头并进,甚至交错在一起,对这种状况如何进行协调和整合,这是一个非常具有挑战性的课题。如果借用比喻,中国传统的社会治理方式很像莲藕那样的形状,一节一节,似乎连结在一起却又分成不同的组件,分而治之。这是一种莲藕结构,具体表现为承包责任制的管理方式。与此不同,另外还有一种治理方式,就像一个挂在树上的蜂窝。有很多不同的通道,朝着不同的方向,但所有的通道在末端都汇聚在一起。换句话说,这种治理方式与多元化的利益诉求和价值取向可以对应,但是是协调机制是统一的、集中的,构成一种蜂窝结构。从学术上进行分析,类似国家法团主义的构想。从莲藕结构到蜂窝结构,这是社会治理方式的重要变化,也体现了旧治理与新治理的本质差别。

从蜂窝结构的角度考察和分析全面依法治国的思路,很多问题就可以迎刃而解。十九大报告以及社会舆论关于依法治国的阐述,具有奉法强国的强烈动机以及相关的历史记忆。当然,十九大报告还强调了与时俱进的新内容,包括人民对美好生活的向往、良法善治、生态文明、精细化治理等等。在这样的背景下,还有推进合宪性审查这样让人眼睛一亮的表述。十九大报告关于新治理方式的基本构想就是三位一体的框架,即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。怎样在新时代的语境里理解这种治理的“三结合”模式?我个人觉得,如果把这个“三结合”模式与福山(Francis Fukuyama)关于各国政治秩序发展的比较分析框架进行比较是饶有兴味的。福山认为世界政治秩序有三个根本元素,即有效的权力、法治以及民主问责,中国存在有效的权力,但缺乏法治和民主问责。坚持党的领导,其宗旨是维护有效的权力,确保既有的组织优势。强调这一点与人民当家做主、依法治国的有机统一,就是要为改革和发展提供安全而行之有效的操作装置。有效的权力可以通过法治而受到制约、理性化,可以通过民主而获得正当性根据。总而言之,我们的社会已经多元化,但治理方式却更强调集中的协调,并通过法治和民主来制约这个集中化的权力,使之正当化。这是新治理的基本特征。

让我们在这样的情况下再来看看风险社会。前面提到的第三个关键词是风险社会,刚才两位嘉宾也都谈到了中国目前所面临的经济风险。近些年来,全球的不确定性进一步加强,再加上中国网络互动引起的混沌、失序,一切都相对化、流动化。在这样的背景下应对风险社会的挑战,一般来说有几项措施是必要的。比如说强调灵机应变的决断力,强调问责,通过加强责任的方式来控制不确定性。比如说释放风险、分散风险以及转化风险,这就涉及结构的调整。另外还有通过技术手段来精准地甄别、预防、管控风险,包括信息技术、大数据、互联网、人工智能在风险防范方面的运用。除此之外,还要通过民主参与的方式加强风险沟通,使得决策有更加多元化的视角,克服认识论上的盲点,并通过风险沟通和参与决策的方式来分散风险、减少风险。从理论上来考察风险社会,有很多分析框架。在这里,我们不妨侧重实践问题。

从风险防控的角度来看中国现状,在某种意义上也可以说十九大就是一种转型的治理装置。这是我个人的看法,不一定对,请大家批评指教。我觉得作为装置的十九大是一个非常有意思的观点。治理风险社会首先需要对过去的各种各样的事实加以考察、分析、甄别、确定化,也就是要让过去贴上封条。问责就是对过去做出判断,贴上封条。大团结的会议也是对过去做出了断,贴上封条,继续保持不争论的状态,从而使今后的确定性增强。政治周期的长期化则会加强确定化的效果。其次,由于不确定性,对未来必须持一种开放的态度,使得各种可能性都能保留并酌情选择。实际上,这也就形成了一种期盼的结构。在改革开放时代,存在首先富起来以及共同富裕的期盼,现在需要激发对政治体制改革深化、对良法善治以及美好生活的期盼。在这里,司法改革具有非常重要的意义。因为市场竞争的自由和公平以及社会治理新方式主要靠司法规则来担保。目前司法体制改革已经进入综合配套阶段,司法技术改革也日新月异。特别是大数据、互联网、人工智能、信息技术的广泛使用,让司法的场景焕然一新,出现了前所未有的局面。这种全新格局究竟会带来什么?不仅对司法制度而且对国家和社会的治理方式究竟会产生什么样的影响?这些问题很难立刻回答,有待我们进一步观察和思考。

无论如何,我个人认为司法改革以及国家和社会的治理方式必须与多元化大趋势相适应。鉴于中国社会的网络性、多元性、复杂性以及风险性,仅仅靠自上而下、严防死守的旧控制方式肯定是不行的。硬要这么做,只能造成酷吏横行的僵局,而且会使制度成本大幅度提高。我认为,新治理方式的关键是要把执法和司法的各种机制的启动开关启动权交到当事人手里,通过当事人的积极性来推动法律规范的实施并承担相应的制度成本。通过一种自上而下的机制来形成新的司法制度、形成国家治理的制度创新。当事人本身往往缺乏足够的专业知识和技能,需要律师帮助。律师在为客户提供服务的同时,也在对法律实施行为进行专业化监督。

总而言之,依法治国的驱动力量应该自下而上,我认为这是中国全面依法治国能否成功的一个重要的关键。这样的执法、司法机制也不妨概括为法治的“新型群众路线”。新就新在不是反专业化的,相反是自下而上、自始至终重视专业化的。这就是我理解的新治理。纯属个人意见,如果有不对的地方请大家批评指正。谢谢。


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