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路乾:城市的合约性质

很高兴参加会议。党老师说暂时不可能,我觉得不一定不可能。要敢想,先有想法,慢慢地世界就跟着变化。想法会改变世界。我今天要讲的不但是一个想法,而且已经成为现实。叫民营城市。

我国大部分城市是政府通过征地建设拆迁和运营的城市,称之为国营城市。这样的城市化模式有一些问题,比如说房价比较高,工业用地占比较大,单位的土地产值较低,征地拆迁成本很高,上访一度成为很大的矛盾。还有中西部空城、鬼城的问题,教育资源供给不足的问题。

但是,政府征地拆迁也有优势。其一,征地拆迁的成本会低一些。成本低,土地利用效率也就不高。代价越少,就越得不到重视。其二,土地出让,可以获得投资的外部性收益。投资修路,两边的土地如果增值,收益不被投资方拿走,就没有投资的动力,没有积极性来修路。政府建城市,可以通过连片开发,把投资收益内部化

在现实中,出现了一批由企业和村庄构建的城市,称之为民营城市。成都双流区蛟龙工业港,是一个在4平方公里土地上,由民营企业建的城市。城市的人口有10万人,产值200亿,税收4个亿。产值与税收对人群的聚集,尤其对农民工的住房、医疗、教育的帮助非常大。

蛟龙港主要为中小企业提供厂房,小企业有很多就业机会,吸引了大量农民工来这里工作,人气聚集了起来。于是蛟龙港顺应人口聚集,建设了商场、住宅,海洋馆、学校等。蛟龙港就从一个工业开发区,升级为一个城市。这个城市基本上是企业去建的。花了100亿左右,投资修建了道路、污水处理厂、供水厂、110千瓦变电站、排洪沟、地下管廊。、这个民营城市,在2004年后的十几年里,在4平方公里土地上聚集了十万人,单位面积的产值远高于附近的80平方公里左右的国有开发区。

很多政府官员认为,政府主导城市化可以降低征地拆迁的成本,内化基础设施投资的外部性,统一规划而更有效地配置资源。这个民营企业把城市建设地非常好,是怎么解决这几个问题的呢?

政府有一个误区,建城市不一定要把土地国有。很多村庄与企业建的城市是租用农民的土地。蛟龙这4平方公里土地就是租用农民土地建的城市。租用了农民的土地之后就可以获得连片的土地开发权,把开发的收益投下一个片区再开发。租用土地也可以进行连片开发。蛟龙跟政府签了一个分成合约,蛟龙修建基础设施,道路两边的土地招商引资,物流、交通等改善了,企业的产值提高了,税收就提高了。税收提高,政府和企业分成税收,25%的企业增值税,返给蛟龙。蛟龙就有动力投资基础设施建设,提高这个区域的企业产值和税收。这种方式把投资基础设施的外部性收益外溢到旁边的地块上,变成蛟龙收益的一部分。不一定需要政府获得连片的土地开发权,才能解决基础设施的问题。企业只要租用大片土地,用租用的方式,也可以把收益收回来。

主要有这么几个协议约定:第一,在2003年九江镇与东升镇的八个村和蛟龙公司签订了农民拆迁安置协议。2014年,给农民的住房补偿达到了42万元。蛟龙获得了连片开发的土地,也获得了开发土地的收入。第二,蛟龙与政府签订的协议中约定规划权备案,蛟龙工业港的规划与双流规划相符,但是这4平方公里区域的规划完全由较龙港来定。蛟龙就可以按照自己对市场的认识提高土地利用效率。第三,税收分成。双流政府以扶持奖励政策的方式,对蛟龙承诺的每平方米实现税收100元,每年按地方实得25%分给蛟龙,这样蛟龙就获得了土地上的收益。蛟龙获得了税收分成、租金的收益、租用厂房的收益,再投入修基础设施。基础设施修好以后厂房租金提高,税收增加,蛟龙的收益进一步提高。

税收返还非常清楚地体现在蛟龙和入住园区企业的合约中。比如,蛟龙与园区写字楼企业签订的合约是,如果每一百平方米的建筑面积单年完成超过10万元人民币的税收,蛟龙把政府返还的税收的一半给这个企业。这样就形成了层层分成合约。政府与蛟龙签订合约,蛟龙与园区里的企业签订了合约。园区里的企业有动力去发展。

蛟龙也有动力提供公共服务。蛟龙建了一个准公办学校。对达到税收标准的企业和个体户,蛟龙代交学费。蛟龙公司与政府有一个分成协议,为了激励企业多交税,蛟龙规定凡是在园区交税达到50万以上的,每50万元就解决一名企业员工子女入读的问题。这和公办学校的原理是一样的。公办学校是我们每个人交的税收来支持学校的运营。但是实际情况是,在北京很多工作的人,交了税但是因为户口不在北京,孩子上不了学。但是在蛟龙,你只要交了税,政府有一定的返还到蛟龙公司,蛟龙就有动力帮助企业解决员工子女就读的问题。税收变成了学费免除。不需要政府建公办学校,一样可以用税收办民办学校。虽然是民营,但是收入来自于税收。这个税收不光包括增值税,还包括营业税。蛟龙规定,从事第三产业的个体工商户,只要年交税5万元以上,就可以解决子女的入学问题。不用政府直接办学校,照样可以用一套合约和税收的模式办准公办学校,解决公共服务的问题。

 民营城市的模式有各种各样的变化。这是北京昌平的郑各庄办的城市。村庄招商引资,已经入住了中央戏剧学院、北京电影学院、北京邮电大学的分校。建了温都水城、滑雪场、养老院等。在3平方公里土地上已经吸引了3万多人。

 这是河南郑州西南的新田城。是一个企业在7平方公里的土地上,与政府签订了协议,把几个村的土地谈过来开发。镇政府在协议里承诺帮他们征地拆迁,但是实际上镇政府什么也没有做。企业自己跟农民谈,以比较高的价格把土地拿过来。比政府强拆周期要长,但是好处是,虽然时间长一点,资金成本高一点,但是土地使用效率也高一些。企业没有资金把7平方公里土地建满,就作一级开发商,把土地再交给恒大、碧桂园开发。为了吸引人来买房子、吸引人入住,企业就建了一个民办学校。这个农户是一个组的组长,她跟我讲房子是一平米换一平米的方式赔的。所以这一个单元,十套房子都是她的。每套大约是60多平方米。企业直接跟农户谈,单因为要融资,必须去抵押,而银行的政策是国有土地才可以抵押。所以还要国有化,实际过程是,土地是企业跟农民谈来的。

问题是,在人们的观念里,总觉得应该由政府建城市。理由是征地拆迁成本很高,基础投资有外部性,等等。但是本质上,这不是政府和企业的问题。这本质上是合约的问题。企业也可以建城市,而且很多地方也成功了。

还有很多人认为,必须土地国有化才能实现城市化。这个理念是有问题的。刚才举的例子都是租用农民的土地,有大片的使用权。不是国有化也可以获得土地收益,获得开发的好处。

目前主要有四种城市化方式:政府建城市、企业建城市,村庄建城市,农民自己建城市。政府有强制力。企业不可能有政府的力量强。政府可以通过舆论、信仰、理念、国家利益的说词,暴力的使用来实现其强制力。企业依靠市场合约。村庄则依靠熟人社会的关系。

很多因素会影响到民营城市的发展。比较重要的是,土地管理法能否修改,允许集体土地入市。企业是否可以购买建设用地指标。这都是很重要的影响城市发展的因素。

民营城市可以推动供给侧改革。城市要吸引产业和人口,就需要配套教育、医疗、交通、公园等公共服务。政府在提供公共服务时,会滞后一些。但是,很多企业在建城市时,为了吸引人口、产业,会在一开始就配备教育、医疗。这些机构并不是公办,而是民办、民营。民营城市也能去改变供给侧的问题。其次,民营城市因为租用土地,跟农民谈判,对价格更敏感,不会去摊大饼,会更加控制自己的范围、提高土地使用效率。我国宪法还需要修改。宪法规定,城市的土地属于国家所有,那么企业、村民自建的城市怎么办?如果强调国有权,很多城市就出不来了。

我今天就介绍到这里。谢谢大家。


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