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【新金融】刘守英:土地制度变革与中国经济发展

本文系根据作者在鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的第100期“鸿儒论道”论坛上的演讲整理而得。

一、土地制度与“中国模式”

观察中国经济,土地是一个非常重要的变量。这个变量不仅影响经济运行,而且使中国的发展模式非常独特。当前,对于中国模式的批评是,一切都由政府主导,这种发展是不可持续的。如果真是这样,中国的高增长何以持续三十多年?也有人认为,中国三十多年的成绩就是通过改革回归常识,没有什么不一样的,更谈不上什么模式。我认为中国的发展模式确实有其独特的地方,其不同之处体现在政府与市场互动背后的政治经济逻辑:政府一方面掌控发展的主导权,另一方面又通过改革不断开放经济权利。经济权利的开放成为促增长的主要力量;政府通过掌握发展主导权,又保证了发展在可控的政治经济轨道上行进。

土地在中国经济高增长中扮演着发动机的角色。一方面,土地制度的改革促进了经济权利的开放,因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面,政府又通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。因此,中国发展模式最独特的地方,可能跟土地在政治经济上扮演的角色直接相关。理解不清楚土地制度的这种独特特征,忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法,就很难理解中国过去三十多年高增长的奥秘。

我们前几年曾对这套模式的风险提出警示。但是,当时地方政府卖地的热情高涨,工业发展形势良好,房地产市场一路高歌。要改变这套模式很难,最近发现这套模式在运行中遇到一些新的情况:工业用地需求不再旺盛,房地产市场在不同城市表现不一,地方官员卖地热情有所下降。

在经济下行以后,土地的政治与土地的经济之间的关系在发生变化。从地方调查和观察来看,尽管经济不好,但市场和民间的力量还是积极的,在推动经济质量向好发展。珠三角、长三角等地方的企业在市场中转型升级,靠土地发动经济的效力在减退,一些发展较成规模的企业不太看重土地成本,土地抵押解决资金的需求也没那么大。与此同时,各地政府主导发展权的方式没有多大改变,还是在依靠土地拉动GDP,用土地招商引资,靠多供地发展基础设施。这些做法在沿海地区依旧存在,并且还在向中西部地区蔓延。

中国土地对经济的作用可能出现阶段性变化。上一轮发展进程中,土地的政治与土地的经济两种力量有较好的平衡,土地是促增长的。在经济发展阶段发生转换以后,市场的力量在推动经济往好的方向转变,但是,政府却在利用土地的力量往后拉,很大程度上在阻碍升级,同时也加剧了财政和金融风险。

二、中国土地改革的四个阶段

(一)80年代的农地改革

80年代的农地改革是一次重构土地政治经济逻辑的成功尝试。我们曾经期望通过强政权的力量把国家工业化发展起来,实现由农业国向工业国的转变。但实际结果却是农民普遍贫困、农村发展停滞。摆脱困境的办法是,承认农民自下而上的变法,在土地的政治经济逻辑上做出调整。农地改革主要做了三件事,一是重构国家与集体、农民的关系,使农民获得了剩余的索取权。二是重构产权结构,保留集体所有制,但是去掉集体的控制权,把土地的使用权、收益权和转让权转移给农户。三是调整国家与乡村的政治结构。农地改革在解决国家、集体和农民之间的关系方面,保证了比较好的平衡,这一改革也成为盘活农村、搞活农业、激活农民的制度基础。

除了农地改革以外,还有集体土地入市促成乡村的工业化和城市化。大量的人口在农地上已经不可能再找到那么多的收入,为了寻找出路,允许乡村工业化。在1998年的《土地管理法》颁布之前,用地有两个主体,一是农民建房,二是乡镇企业用地。1993年,工业产值外企、国企、乡镇企业差不多各占三分之一。乡镇企业发展起来以后,农民开始建设城市,这是一个创举。

可以说,中国改革、工业化、城市化的基础是在80年代打下的。在第一轮农民自主的工业化、城市化期间,土地改革在农地和农地非农化这两个领域中展开。农地改革为中国农业转型,为中国从乡土中国转向城乡中国,打下了坚实的基础。农地的非农化开启了中国在国有工业化之后乡村工业化和城市化的进程。

(二)园区工业化:开启“以地谋发展”

土地改革第二个阶段是与园区工业化相连的。从园区工业化开始,中国进入了“以地谋发展”的阶段。集体土地上的工业化和城市化带来的结果是对国家工业化和城市化的巨大冲击,政府在农村的利益尽管没有受损,但是控制体系却发生了变化。80年代农村改革的一个基本特征是,政府开放了农民的经济权利,乡村的活力从改革开始即开始释放,但是政府也失去了对乡村经济的发展主导权。到1998年时面临的问题是,大量国有工业、城市发展出现问题。为解决城市的问题,采取的策略是引进外资。像农村土地改革一样实行两权分离,推进城市土地制度改革。第一,承认土地是商品,可以有偿使用。第二,把城市国有土地使用权与所有权分离。

1998年的《土地管理法》让农地变成建设用地只能通过征收的方式,而且城市的用地者使用土地只能用国有土地。这样,农民在集体土地上发展乡镇企业的工业化道路基本行不通了。中国工业化模式进入到园区工业化的模式,就是土地都由政府提供。企业要发展工业,只能在政府提供的园区内经营。

设计园区工业化模式的时候,主要是为了引进外资,引进高科技。当时科技部建高新技术产业区,国家经贸委建国家经济开发区。各级政府随后纷纷通过圈地建设工业园区的方式招商引资。从此,中国以土地来主导发展权的发展模式在园区工业化这个时候真正开始建立。园区工业化的模式,实际上是政府找到了用土地主导发展权的方式。

1996年、1997年的时候有一轮大的开发区整顿。保留国家级、省级园区,每个县最多只准留下一到两个。中国靠行政权控制开发区的权力,实际是控制卖地的权力。园区的工业化让政府重新掌握了土地发展权,由此形成土地成为整个经济发展发动机的局面。土地管理的目标一方面控制土地来实现耕地保护,另一方面是要为发展保驾护航。所以经济不好的时候肯定是土地开闸,用土地的宽供应来保发展,又用保护耕地来提供土地管理的合法性。

中国靠供应工业用地来促发展。每年几百万亩的土地供应中,40%左右是工业用地。中国土地资源禀赋差,人均耕地很少,土地如果纯按市场价供应的话,应该是高价,供不起那么多土地进行工业化。但现状是政府垄断土地一级市场来供应土地,可以压低工业用地的价格,以成本价供地。园区工业化使整个中国成为贸易大国,成为世界制造工厂。园区工业化实质是政府掌握发展的主导权,以地谋发展。主要方式一是通过土地招商引资,低成本供地;二是通过土地融资开展基础设施建设,打造投资环境。政府主要目的是招商引资,吸引企业过来,以增加就业和未来的税收。但是,以地谋发展带来一个问题,就是只有部分地方政府是赢家。因为不是所有地方的园区都能获得税收和利润。大量园区实际上难以实现资金平衡,最后只能靠政府财政来支持。

另外,地方政府之间压低地价和靠土地贷款支撑基础设施建设,实际上工业用地的价格背离市场价值,使很多地方的园区在招商引资过程中长期亏损。所以这套模式,好处就是供地成本压低了,使中国成为世界制造工厂,但弊端是只有一部分地方能成功。

(三)以地生财城市化的开启

住房商品化的改革,加上城市化快速推进,这两个引擎为地方政府靠土地招商引资出现的巨大财政和债务负担解了套。住房商品化为地方政府带来土地价值上升的非常好的机会。只要把商品房卖出去,土地就可以升值。城市发展带来服务业的发展,服务业的发展又带来了土地价值的上升。所以,一方面,住房商品化的机会、城市化的机会为园区工业化造成的财政负担解了套;另一方面,土地制度改革允许商品住宅用地、商业旅游和经营性用地可以用“招拍挂”的方式出让,减少了桌下交易,推进了土地市场化程度。

改革开放以来中国土地改革中影响最大的就是两次,一次是80年代的农村土地改革,第二次就是城市土地改革允许有偿使用土地和土地出让的“招拍挂”。这两次改革的差别是,前一次改革是为了农民,后一次改革是政府发现了机会,即原来供地是协议用地,现在在一个平台上来做,这样政府即获得土地增值收益。经营性用地可以“招拍挂”,实际上使政府不仅获得了土地的增值收益,更主要是掌握了城市化的主导权。

园区工业化的时候,并非所有地方政府都能获利。但是允许土地“招拍挂”以后,基本上从直辖市、省政府到最贫困地方的政府,都有利可得,因为只要把地卖给房地产商,房地产商把房子卖给购房者,土地就可以增值,这样于公于私都好。这时候商品房价格不断攀升,带来土地成交价格不断上升,土地的溢价不断上涨。溢价不断上涨,政府推进土地市场化的力度就大。2001年,通过“招拍挂”方式出让的土地占土地全部出让面积的7.3%2014年,已经占到92%。经营性用地市场化推得很快,结果是,政府土地出让收入高速增长。

在“招拍挂”政策出台之前,政府的土地没有卖出多少。1992年到2001年期间,将近十年时间,才卖了1千亿元,但是2002年以后,政府的土地收入开始不断翻番。地方政府对土地出让的依赖加大,政府明白发展城市化获得收入更快。所以中国不同层级的城市开始同步扩张。这与发展工业园区的机制是一样的,就是土地出让和土地抵押。各级政府开始不管这个地方到底有没有服务业,也不管这个地方房子可以卖出多少钱,开始同步扩张城市。

客观地讲,在以地生财这个阶段,政府基本上还是在想办法使土地升值,使土地利益最大化。这个时候政府还是在谋发展,在谋城市有模样。谋城市发展的时候,主要还是想产业能有发展,人气能有聚集,把房地产市场带起来,这样使整个土地收入能够增长。另外,这时候政府行为非常大的特点是在借钱上小心翼翼,土地能卖得出钱才会去借钱。

(四)以地融资:进入土地依赖型社会

问题出在第四个阶段,就是以地融资,形成国民经济对土地的高度依赖。不同城市的房地产市场发展是不一样的。按照市场规律,有些地方集聚度高,经济发展机会多,产业发展好,其房地产市场和土地市场就比较好,政府收入就比较多。不好的地方就开始扩容城市,试图把房地产市场刺激起来,带来的结果是城市政府的债务负担越来越重。

在城市债务开始增大的过程中,总体来讲,地方政府还在考虑土地收益的平衡,能卖多少就贷多少。但是2008年全球金融危机爆发后,政府用四万亿财政刺激加比这个数更大的贷款投入,启动了巨量的基础设施投资。不同层级的城市开始全面扩张。这是整个中国的一个转折点。上一阶段是土地与房地产联合,但是2008年以后的重大转折是货币与土地联合。土地参与宏观调控,所谓银根地根。

土地参与宏观调控就是在经济不好的时候投放土地,经济好的时候压缩供地。这造成中国从2008年以后土地市场、房地产市场和整个宏观经济波动出现异常。到土地与货币联合以后,这个时候政府对经济发展的主导权,与上一阶段比较起来,达到了空前的程度。政府用土地的紧箍咒加上货币的紧箍咒,基本上把整个中国经济发展的控制权牢牢掌握在了自己的手上。土地的投放与收缩,与财政资金和央行的货币投放一起成为影响经济发展的主要工具。

此外,允许地方政府成立融资平台。在2008年之前各地对融资平台还是非常小心的。那时候成立融资平台,一定会考虑土地抵押的权责是否清晰,这些项目未来的收益会怎么样。但是2008年金融危机爆发以后,地方政府成立融资平台,从直辖市、省一级的融资平台,蔓延到乡镇一级。大家已经不太关心地能卖多少钱,就看融资平台成立之后能融到多少钱。融资平台已经从省一级到乡镇一级,从原来可能有盈利性的项目,转向长期的不管有没有盈利的项目。融资平台这时候开始出现非常大的混乱,基本上靠融资平台来注资,以地来融资。自从土地成为融资工具,地方政府的城市建设、基础设施建设就发生了很大的变化,政府的融资行为与土地出让收入脱钩,而主要取决于土地是否能融到资金,政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。

2008年是中国经济运行的一个重大转折。对政府来讲,政府开始依赖土地融资。对企业和居民行为来讲,由于房价不断上涨,另外制造业利润不断下滑,制造业企业的投资意愿下降,房地产企业加速拉低负债,居民更愿意购房实现资产的保值增值。在实体经济利润下滑的情况下,银行资金只能流向房地产和政府融资项目。所以经济发展的链条基本上被套在土地上,中国成为土地依赖型的社会。

现在的趋势是,首先,政府土地出让的收益开始大幅下降,但是土地抵押的面积和规模仍在上升,这与上一个阶段有非常大的差别。上一个阶段是政府能卖多少地再去借多少钱,现在是卖地的钱在不断地减少,但是土地抵押的面积和规模在不断地上升。其次,房地产用地和工业用地的价差越来越大,实体企业就不做产业了,把大量的厂房改成租地,或者厂房出租。中西部地很多园区现在租给顺风做快递用,原来准备扩厂基本不再扩了。第三,金融机构房地产贷款持续增长。2006年以来,无论是总量还是增速,都创历史新高。20169月末,金融机构的人均房地产贷款同比增长20% 2015年下半年开始,居民部门的杠杆率和房地产开发企业的资产负债率都开始迅速上升。

中国过去三十多年里,从开始依托土改改变农村状况,后来依托土地制度的独特性推动中国成为世界制造工厂,又靠土地出让收入和抵押建城市,最后靠土地融资让中国经济过度依赖于土地,依赖于土地资产的升值。这是从土地角度对中国经济的基本描述。

三、土地依赖发展模式面临的问题

经济一直往上走的时候,这套做法是能维持下去的。因为土地在不断升值,房地产价格不断在涨,制造业也不断在扩张。但是现在面临的问题是经济下行,原来靠投放土地拉动GDP的模式行不通了。

第一,用土地的宽供应来拉经济增长的模式已经无以为继。2006年之前,中国建设用地的供应量平均一年400万到500万亩左右。2006年以后,为了拉增长,每年的地放到了700-800万亩左右,供地差不多扩了一倍。但是到了2012年左右,继续靠放地,GDP已经拉动不起来了。从2013年开始建设用地的供应量从七八百万亩开始往下落,GDP也往下落。这是中国经济面临的基本现实。

第二,用土地招商引资的效力减退。继续投放土地,不会带来工业增加值的高增长。2004年以后,东部地区的工业供地继续还在增长。

东部地区还是在靠土地招比较大的企业,但是在东部地区的园区,企业已经不再依赖土地的优惠,土地成本在企业成本里面已经占很小的比重。而且,一些进到东部园区的企业,或者留在东部园区的企业,基本上已经完成资本原始积累,不再那么迫切地靠土地的抵押贷款解决资金问题。但是无论是在大城市还是中小城市,政府的行为基本还靠压低土地的地价来招商引资,政府还在用传统的工业化模式来招商引资,但是企业在这方面的依赖性开始大大下降。在西部地区,园区工业化进程遇到很大困难。中国经济下行,两块最严重,一是原来的国有企业,传统产业产能过剩;二是仿照东部地区在西部地区造园区的地方情况不好,西部的园区就是这一轮经济下行打击最严重的地区,这些地区靠土地低价供应做园区。

政府用土地招商引资,造成了非常严重的问题。首先是债务负担,然后在东部地区,大量转型企业不依赖于低成本的招商引资,大量土地被浪费,企业等着这些土地转变规划用途,用土地来投机。园区的土地投机状况在东部和中西部地区都是非常严重的。

第三,土地供应结构进一步扭曲,与结构性改革背道而驰。中国的土地供应结构包括,其他用地、房地产用地和工业用地三块,从2011年开始,其他用地中80%是基础设施用地;房地产用地从2012年以来,比例不仅没有增加还减少了;工业用地2012年以来有所下降。

虽然我们一直在呼吁结构改革,但是供地的结构,基础设施的用地比例越占越大,结果是继续挤压房地产用地。工业用地比重下降,这是一个正常现象。现在最大的问题是大量土地在保证基础设施投资。用地的结构向基础设施倾斜以后,带来一个很大的问题就是金融风险。

政府拿建设基础设施的土地去做投资的资金很大一部分来自土地的抵押融资。上一阶段以地生财的时候,政府用土地抵押做房地产,是等着房子升值,土地收入也慢慢增加。但是基础设施供地增加以后,用基础设施去做抵押融资,这些钱怎么可能回得来?也就是说,结构性的扭曲继续加剧,金融风险同步加剧。

第四,土地出让成本上升,土地净收益下降,但土地抵押还在上升,这是一个非常危险的情况。现在很多城市的用地已经从原来的新增用地转向存量用地。转向存量用地以后,征地拆迁的成本大幅上升。2008年以来,政府土地出让成本大幅上升,很多地方占到一半以上,有的地方高达60%。成本上升的结果是,政府的净收益下来了,现在才20%左右。大量供地在基础设施上,靠土地套钱,靠基础设施拉动投资,短期可以保增长,但是造成的债务和风险加大,会加大金融风险。

第五,部分城市土地抵押的价值被高估了。东部地区的土地价值在评估时,是以房地产市场为依托的。一二线城市,尤其是一线城市,基本上还是可以的。但是东北地区、西部地区和部分中部城市地区,抵押面积和抵押金额增加,这些地方土地市场一旦出现问题,土地价值会下降。土地价值往下走,但地方政府在利用土地贷款的时候,是按土地高价值的时候去评估、抵押的,这两者之间存有差额。

第六,土地偿债的能力可能被高估了。现在政府承诺用土地出让收入来偿还债务的占40%2012年,各级政府承诺用土地出让偿还债务的比例达37.2%,估计2010年到2015年期间,承诺用土地出让收入偿还债务的地方政府平均占比达到40%。土地名义杠杆率在0.50.6,但真实的杠杆率是1.52倍,中西部地区土地抵押杠杆率更大,大部分中西部省份真实杠杆率都在2以上。政府最后能否真正按承诺的40%去偿还,这是在接下来几年内面临的非常大的一个问题。

经济不会再回到10%以上的增长速度,但陷入这套发展模式之后,地方政府加重了对土地的依赖。在东部地区,新来的好的项目,政府继续供地,不好的项目也推不出去。中西部地区的园区工业化可能会造成土地危机、土地投机,还有政府用地的结构性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押价值的高估,这实际上是宏观经济、金融和政府财务危机的重要根源。在经济下行以后,按原模式继续下去非常危险。

四、以改革化风险促转型

土地改革核心有三件事。第一,原来靠土地启动发展,靠融资城市化,以土地谋发展的模式怎么变?第二,以土地谋发展造出那么大的窟窿,一旦出现大的问题,土地上有什么事情可以做?第三,下一轮土地改革能不能带来一些机会?经济发展阶段转换以后,是可以在大的土地制度框架下做调整的。

第一,必须告别以土地启动发展的模式。土地发动机的功能,现在地方政府还是需要,中央政府和地方政府之间存在差异,中央政府已经明确不再依靠高增长,怎样解决地方政府继续把土地作为拉动经济的发动机这个问题?现在地方政府没有觉得投资不重要、增长不重要、招商引资不重要。所以,如果发展目标没有根本性的改变,地方仍然会沿续原来的发展模式。如果这样,宏观经济风险可能比2008年以后还要大。必须要告别土地作为发动机的功能,否则如果继续还是以经济增长为目标,土地改革没有任何希望。

第二,粮食安全、耕地保护和土地管理面临新的机会。粮食安全的概念开始发生变化了。农业供给侧改革就是原来生产的东西很多不对路。生产的东西卖不出去,市场要的东西又没有。现在优质的大米、小麦、大豆主要靠进口。原来“粮食安全就是保吃饭”,现在提出主粮绝对安全。这样耕地保护的功能就相应地发生了非常大的变化,耕地保护也应从数量转向质量。首先就是要保优质的产能,再就是要把长期生态保护、土地污染和耕地保护之间的矛盾逐步缓解。现在开始有休耕的地,有要保护的黑土地,另外农村要有一部分做生态的土地。永久的地守住,其他的地才有了一些机会。粮食安全的内涵发生变化了,土地管理中以耕地保护为目标的内涵要发生变化,未来生态跟土地之间的关系是更大的问题。未来的土地管理就是一个自然资源管理的概念,不单是一个以粮食安全为目标的耕地保护概念。以自然资源管理为目标,土地的功能除了产粮食还有生态。就是说,未来土地管理的链条、土地管理的观念都会发生重大变化。

第三,必须放下保发展的目标。否则,经济会陷入更加危险的境地。要以土地结构优化促结构性改革。之前工业用地占比太高,达40%,现在可喜的是这个比例已经开始下降。但是中西部地区工业用地继续在扩张,但又生产不出好的产品。基础设施用地不能再扩了。建设用地里面,房地产用地总量在25%30%,但是其中有近10%15%是保障房,经营性的商品性住房是15%20%左右。问题在于,15%左右的房地产用地是卖高价房的,用这些房地产用地的价格来保证40%左右的不赚钱的基础设施用地,另外保证30%左右不赚钱的工业用地,保证10%15%不赚钱的保障房用地,土地的价格怎么可能下得来?中国的房地产用地在建设用地结构中的比例过低了,房地产土地承载的功能又太大,这个结构必须要调整。

最后,应对土地金融的风险。一是抵押价值高估的土地不良资产的处置。土地高估的价格和市场价格之间的差额由谁来承担是个问题。二是存量用地调整利益机制的设计。现在地方政府只要愿意靠新增用地供地,存量用地就调整不出来;存量用地调整不出来,土地的价值就待在那里。但现在大量存量用地中,到期和没到期的土地(既包括工业用地,也包括未来的房地产用地),这些土地的使用权收益涨价以后怎么分摊?现在这套机制如果不设计出来,原来的使用者就腾不出地来。三是土地二级市场改革。政府在卖完地以后,土地在二级市场上的交易是与政府不相关的。这些在二级市场上的土地未来要不要在政府统一的平台上交易?有很多土地原来就是存着的,就是等着升值后再卖。二级市场上的土地增值收益,政府要从这里面获得一笔钱,这笔钱怎么去实现?与现在的所有者之间的矛盾又该怎么处理?四是国有土地资产经营改革。政府手上大量的储备用地、划拨用地还有政府用地。地方,尤其中西部地区,政府全压在地上。但这些土地被地方政府压在手上,没有作生产性使用,土地价值没有实现。可以考虑建立国有土地经营公司,专门从事国有土地的经营。

五、城市化的新动向:城乡互动

城市成本上升以后,资本开始往乡村走,往城市和乡村结合的地方走。2016年以来,非常大的变化是,很多真正想往乡村、往农业去的资本在增加。乡村用地开始大量增加,其主要原因是城乡的互动。

乡村本身在发生重大的变化:第一是村庄现在开始出现严重的两极分化,大量村庄衰败。原来第一代的农民出去,基本上是人走资本回去。这一轮城市化是人走资本不回,或者回县城、省会城市。不回村的结果是大量乡村开始凋敝。但另一方面,部分乡村在活化。有特色产品的,有一些好的产业的,有企业愿意回去经营,有知识分子原意回去的,差不多有四五类乡村开始复活。中国乡村就面临一个非常大的问题:衰落的乡村怎么整合,搞活资本怎么进入。

第二是业态的变化。乡村现在与城市之间的互动增加。乡村原来就是给城市提供粮食,现在乡村开始提供很多特色产品。比如西藏林芝农业开始复活,手工业、手工艺品、“非遗”的产品开始出来。还有很多乡村的传统工业、传统产业开始复活。农业除了粮食还生产其他很多东西,比如乡村旅游、民宿,这些新业态蓬勃生长。

这样带来一个的结果是,中国的城市化进程在最后进入城市中国之前,可能会有一个阶段是,生产要素在城乡之间流动,有城市往农村流动的,也有农村往城市流动的。土地制度的改革需要能够应对城乡这种互动。比如农业转型,假如有新的人进到农村发展新的业态,能不能进得去?如果产权的保护不能做得如城市和工业产权保护的稳定性一样,产权的权能达不到这个标准,就没法做下去。

农村改革现在面临最大的问题,第一,农地制度能不能让新的主体进来。中央设计的方案叫三权分置,所有权是国家的,承包权是农民的,另外新做一个主体,单独设权和赋权。现在面临一个问题,新的主体进去,经营权怎么保证?经营权怎么担保抵押?第二,宅基地改革。乡村的兴衰核心在于宅基地。村庄在不断地变,人在不断离开,但是村庄一直没有消失。所以人与地的关系已经不单是农民与农地的关系,而是农民与宅基地的关系。如果村庄不能开放,如果宅基地不是财产,宅基地继续还是在无偿分配,宅基地最后就变成原来在村的每人拿一份,拿一份就不放,也放不出去,因为不是财产。所以宅基地基本上把中国村庄的演变捆死了。

农村土地制度改革里面,对农业影响最大的是土地,就是怎么样让新的主体的权利得到保障。对村庄现代化来讲,影响最大的是宅基地制度,如果宅基地制度没有新的设计,整个村庄的凋敝只会加剧。

另外,城乡之间打通的地方,未来有非常多的机会。未来可以出现一些特色小镇,可能是产业、旅游、文化,也可能是养老的。这些城乡之间打通的区域,未来也寄托于土地制度的改革,就是地怎么用、怎么供应,土地价值怎么补偿。如果这些方面进行改革了,未来还是有希望的。

基本总结,上一轮以土地促发展的模式起了一定的作用,以其独特性推动了工业化、城市化,但是也留下了很多问题。现在的风险在于,地方政府还继续这一模式,但是市场和民间的力量已经开始往新的方向发展。土地的功能在变化,产业升级对土地依赖在发生变化,城乡之间的关系也在变化,这样,土地制度的撬动实际上可以带来更大的发展机会。

本文摘自《新金融》期刊2017年第6期。


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