当前位置:
网站首页 > 观点

抢人:中国城市人口争夺战

聂日明 / 2017-10-19 10:28:14

中国庞大的人口规模,在城市化进程中逐渐显现出其巨大的消费潜力,150年前英国商人所期望的“只要中国人每人每年用一顶棉织睡帽,英格兰现有工厂已经供不应求了”,早已变成现实。而中国人口的另一特点,是强烈的流动性。

流入与流出,各有各的烦恼

中国的人口流动特征是“人口东南飞”,人们倾向到东部发达地区和大城市去。因为这些地区要么投资率高,则就业机会多;要么劳动生产率高,则人均收入高。人均GDP高的地区能吸引人口流入。2013年人均GDP超过全国水平的省份共有11个,包括京津、江浙沪、粤闽鲁以及辽吉内。辽吉内虽然人均GDP较高,但内蒙古和东三省是资源型地区,经济活跃程度远不及其余8省,人口规模长期持平或处于流出状态,并非外来劳动力的就业首选。除此以外的地方正是中国经济最活跃的地区,包括京津、长三角(江浙沪的部分地市)、珠三角(广东的部分地市)和闽鲁(下称8省)。从城市看,一二线中心城市的人均GDP就更为突出,1980年代时,上海的人均GDP一度高达全国水平的5倍,至今京沪的人均GDP仍然保持在全国水平的2倍。这也就是近十几年劳动力“东南飞”的原因。

正常来讲,人口从不发达地区流向发达地区,会提高所在地GDP在全国的份额,同时也会降低所在地的人均GDP。30年来,8省的经济总量占全国的比重自1990年的40%提高至2005年的54%,是近30年的历史高峰,随后下降为2014年的50%。但在近十年间,这些地区的人均GDP相对全国水平并没有出现明显的下降。这主要是户籍制度抑制了人口流入的速度。人口集聚与经济集聚的速度并不匹配,8省的人口占全国比重一直增长较缓,仅从1990年的28%增长到2014年的32%。

为什么要用户籍制度限制人口流动?户籍是中国城市赋予市民权利和福利的主要手段。短期与静态地来看,外来人口的涌入会增加户籍居民的就业竞争压力,也会降低户籍居民享受的公共服务水平,所以城市一直有很强的动力限制人口流入,居留与就业限制一直到2005年前后才全面取消。

另一方面,有观点认为一个城市的综合承载能力是有限的,人口集聚增加了城市治理的难度,产生了所谓的“城市病”,如交通拥堵、治安混乱、公共服务供给短缺、空气污染、环境恶化等,以及城市规模太大带来对社会稳定的挑战。这些压力使得中央和地方政府都较为排斥大城市人口进一步集聚。这是2013年末以来分类管理城市规模、“有序”城镇化的背景。2014年,国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,明确提出要严格控制大城市的人口规模,鼓励人们向中小城镇转移。

2014年以后,北京、上海相继收紧了赋予非户籍常住人口的权利或福利,采用“以学控人”(通过限制接受教育来控制外来人口)、以房控人等手段控制外来人口。北京昌平等区进一步将目标明确为降低外来人口在常住人口中的比例,上海逐年提高外来人口子女接受义务教育的门槛。

大城市限制人口流入,与此对应的是中小城镇的衰落。2014年以来,全国房地产市场分化严重,其背景就是三四线城市缺乏人气,人口规模形成不了经济集聚效应,缺乏就业机会和薪酬上涨空间,人口外流让房价失去支撑。对想流动的人口来说,在这些地区落户缺乏吸引力,还可能会有损失(农村的土地和“新农合”的参保权利等)。东北等地的经济和人口增长更呈现塌陷状态,高端人才外流和举家外迁成为东北人口外流的主要形态。

外来人口对城市意味着什么

外来人口流入对城市到底是好事还是坏事?就多数城市的发展思路看,城市无疑是在吸引外地人移民。几乎所有城市都在大兴土木,没有外来人口,这些新增的基础设施很可能会陷入支出黑洞。更进一步,如果没有净人口流入,这个城市也是没有吸引力的,所谓土地拍出天价、繁荣的商业区也无从谈起。

人口净流入是支撑起一个城市每年数万亿土地出让金的基础,而土地出让金是近十年地方政府最主要的非税财政收入,在一些地方占了地方政府收入的半壁江山。哪怕在上海、北京这样严控人口流入的地区,郊县区域也在明里暗里地吸纳外来人口,因为这比期望人口从城区迁移来郊县更加现实。

即使在市区,人口的高密度也是支撑城市繁荣的必要条件。对比上海、广州两地,广州人口很多,但与上海相比仍有很大差距。除了人口规模上的差异以外,广州只有越秀区的人口密度超过每平方公里3万人,人口为110万左右,而上海有4个区人口近180万。广州中心四区的人口密度是1.8万人,共500万人,上海有8个区(含浦东主城区)达到这个密度,覆盖了900万人左右。这就是广州和上海的差距。

人口流入对地方税收是一个加分项。中国税制以流转税为主,直接税占比很少,税收虽然面向企业征收,但最终承担人还是自然人。没有人口就没有企业的经营收入,自然也不会有税收。户籍人口和非户籍人口都是税收的创造者,一个人在城市里衣食住行都会产生税收,没有人口哪来的税收?

人口流入还降低了城市的生活成本。由于中国城乡二元分割的背景,农民收入远低于城市居民,在农业收入依然低迷的情况下,农民向城市移民整体抑制了城市的劳动力价格,尤其是低端劳动力的价格,如餐饮、理发、保洁、家政等。

非户籍人口还挽救了多数城市的社保。现有的城市退休人员在岗时缴纳的养老金非常少,其养老金支付依赖于目前在岗职工缴纳的基金。问题是这些城市的户籍人口已经老龄化,在岗职工缴纳的基金不足以支付退休人员的养老金,所以,几乎所有的大中型城市都在依靠外来的年轻劳动力缴纳的养老金去弥补这一亏空。以上海为例,上海职工养老有969万参保职工(2014年),其中农民工为347万人,按最低缴费标准,这些人及其单位也缴纳了364亿保险费,如果没有这些缴费,上海2014年基本养老收支就会从盈余184亿变成亏空180亿。相比之下,同期上海为随迁子女义务教育的财政支出才不过125亿(笔者估算)。因此可以说,非户籍人口对城市的贡献要远远大于城市为他们提供公共服务的成本。

然而大多数地方政府看不到外来移民的好处,在对待外来人口流入的问题上挑三拣四,只希望引进高端劳动力,要求他们拥有名校学历、能进行高科技创业,并不惜血本给房、给户口。而对于废品回收、建材装修、农贸流通等行业的从业人员,态度就差多了。这些城市没有看到,没有这些低端从业人员,谁来为高端劳动力服务?没有外来人口,本地人能承担得起这些城市的必要服务吗?

广深两地的人口政策更有吸引力

现在的地方政府还可以享受一段美好时光,因为还有青壮劳动力从农村向城市流动,地方政府还可以挑肥拣瘦,还有时间抱怨城市里人太多了。但是现实是残酷的。虽然以70%的目标城市化率看,还有1.7亿农民可以向城市转移,但问题是这1.7亿中,很多人可能已经在城市中了,只是未被统计为城市常住人口,如在城市居住时间虽然在6个月以上,但收入主要带回农村家中,就仍被登记为农村常住人口。

以深圳为例,官方公布其2015年常住人口为1138万,但中国大城市和人口流入地政府一般倾向于低估常住人口,结合社保缴费人数、人均GDP、就业人员等公开统计数据,可以估算出深圳的常住人口可能在1700万以上。公开媒体报道和深圳公安局的公开言论也显示真实数字可能在2000万左右。

有如此巨量的隐匿人口,现有外出农民工的数量被大大低估,这意味着中国已经没有那么多潜在的农业人口可以向城市转移了。数据显示,农民工每年的增量在2010年达到近年来的顶峰1245万,此后逐年降低至2015年的352万,其中外出到乡镇以外的农民工增量低至63万人。可以说,如果政策没有大的改变,农民进城的脚步已经停止了。

正因为形势如此严峻,所以国务院办公厅在2016年发布了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,希望“十三五”期间的户籍人口城镇化率年均要提高1%,要求全面放宽农业转移人口落户条件。然而文件初衷虽好,但难改大局。

各大省会城市、发达地级市以及县城,都在大张旗鼓地建新城、设新区,农村停止向城市移民,就意味着城市不得不面临从其它城市吸引劳动力的压力。城市从农村抢人相对容易,只要有就业机会、有钱赚,农村移民就愿意到城市里打工。但当这个农民已经变成工人、市民后,其它城市再想吸引他过去,一份就业机会肯定是无法满足他的。如果说城市是“狼”,农村是“羊”,那么农民向城市转移就是“狼吃羊”,而“羊”被吃完以后,城市再想扩张,将不得不从其它的“狼”口中抢食。

对大多数城市来说,越早建立起吸引劳动力的优势,就会在城市间抢人大战中占据先机。城市现在要想的问题,并不是如何限制外地人流入,而是如何吸引外地人。用不了多长时间,各个城市就会发现,原来人并没有那么多,相比起赶走他们,吸引他们要难得多。广阔的工作发展前景、良好的公共服务和基础设施、优质的社会福利都必不可少,政府更不能出现限制外来人口流入的口号,否则将眼睁睁看着其它大型城市、核心市区把人抢走。

可惜的是,直到今天,绝大多数的各级政府,仍然把人看成负担,而不是城市发展的动力,限制人口规模的思想遍布各种公共政策的制定。从这个角度看,广东省尤其广州、深圳等珠三角城市的表现优异。对外来人口相对友好是珠三角地区政府一直以来的传统。

2016年,广州市发改委主任叶牛平接受媒体采访时提出,广州市户籍人口和常住人口根据城市发展规模还有增长空间,可能适度放宽年度户籍人口的总量控制,为更多在穗人员提供更多入户的指标空间。深圳则一直以“来了就是深圳人”为口号,2015年也出台了人口新政,明确将要放宽入户条件,扩大户籍人口规模,对人才落户不设上限。

与京沪小学招生数下滑相对应的是,同为一线城市的广深两地的小学招生数持续上升,未曾下跌过。2015年,广州、深圳的小学生招生数都超过上海和北京。考虑到广深与京沪的人口规模差异,可以看出,广深的人口政策要比京沪两地宽松得多。

中心城市之间的硬件和就业机会相差不多,吸引人口的区别在于城市治理水平、对外来人口的包容性以及提供公共服务的能力。谁能尽早抹平非户籍与户籍的权利和福利的差异,让外来人口“来了就是本地人”,有尊严地生活在城市里,谁就会建立起对其它城市的制度优势,更早地树立起“抢人大战”中的城市品牌优势。

刊于《同舟共济》2017年第2期


  • SIFL年会2017
  • 【鸿儒论道】孙明春:中国经济转型升级中的投资机遇
  • 上海社会认知调查
  • 研究员评论
  • 李步云法学奖