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十八大以来区域经济政策新趋势

近几年尤其十八大以来,中国经济受内外各种客观因素影响,下行压力较大,国内产能过剩、经济萧条与就业压力加大相互交织,中国政府对摆脱经济困境进行了深层思考,大胆设立了各种经济“试验田”如一带一路、国内长江经济带、京津冀一体化,自贸区等等,意图通过这些区域经济增长带,为中国经济崛起寻找新的突破口。

2017年8月17日,鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的第109期“鸿儒论道”论坛在上海举行,经济观察报研究院院长、新金融家联盟秘书长新望博士,分析了30多年来中国区域政策的变化,探讨了十八大以来区域经济政策新趋势。

新望指出,30多年中国国土开发政策,或者是区域政策,有三个变化:从非均衡发展走向均衡发展;从追求绝对均衡走向相对均衡;从块状开发走向网状开发。

1、从非均衡发展走向均衡发展

2015李克强之问被热议,也就是能不能打破“胡焕庸线”——我国94%的人口居住在东部43%的土地上。改革开放以来,这条线没有被弱化,而且持续强化,有加强的趋势。中国的改革开放实际上是从东南沿海开始的,这其实从一开始就在强化这样一个布局。整个生产要素向东南倾斜,西部发展面临着很大的困境,90年代末启动了“西部大开发”战略,这也体现了政府的区域政策从非均衡开始转向均衡。之后又提出“振兴东北”战略、“中部崛起”战略,所有的地方都倾斜的时候,实际上就没有倾斜了,政策效益在衰减。

2、从绝对平衡转向相对平衡

胡、温执政后期提出了“主体功能区”的概念,这意味着绝对平衡的开发变成了相对平衡开发,即不追求各个地区之间的平衡,而是按照效率原则,以功能、发展潜力、效率为标准对国土进行分类开发,适合开发的就开发,不适合开发的就不开发。这一政策促进了大都市带、都市圈、城市群的出现,如长三角都市圈、珠三角都市圈、京津冀都市圈等。不过,这种转变还是粗线条的,虽遵循了市场原则但并没有反映新的经济、技术发展的特点。

3、块状开发走向网状开发

2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出了“两横三纵”中国城镇化布局理念,这标志着中国国土开发理念从原来块状开发走向网状开发。“两横”是陇海亚欧大陆桥和长江沿线,“三纵”是沿海、京哈京广和包昆通道沿线。这个转变主要还是综合考虑了各类要素的布局,也顺应了新科技条件下,新经济发展的一些趋势,比如说高速公路、高速铁路、地下管网、空中走廊等的发展。


新望把十八以来区域政策方面的变化总结为:一个观点、四大战略。

一个观点是城镇化。城镇化是李克强总理一贯以来的观点,他认为中国经济除了城乡二元之外还有第三元,就是小城镇。他认为小城镇是中国未来的三元经济格局当中重要的一级。从城镇化的提出到最后真正出台规划,历经多方探讨和博弈。2014年出台了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,城镇化前面加了“新型”,用以区分九十年代的小城镇建设。

战略之一是自贸区。自贸区是中国推进改革开放的一个政策路径,但是自贸区目前的试点不是很理想,除了体制设计的原因,还有部分原因在于自贸区主导的机构级别比较低,由商务部来主导推动,可能很多事情无法推动。

战略之二是长江经济带。从图形来看,长江经济带指的是以长江为箭,沿海为弓,把这一个箭拉到重庆这个地方,射向太平洋,向东开放。虽然80年代就已经开始讨论,但一直未落地。2014年前后,国家开始推行长江经济带战略,它符合现代经济布局基本规律,效果应该不错。


战略之三是一带一路。一带一路刚好和上面的弓箭射法相反,它虽然还是以这个为弓,但是把这个箭挪到了上面的陇海线,往西射。一直以来,我们讲全球化,是讲向东开放,但这一届政府的全球化思路有一个很大的变化。然而,一带一路,我们还是应该对其复杂性要有充分的认识,学会怎么规避风险。

战略之四:京津冀协同发展。京津冀协同发展也是讨论了很多年,中间经过多方的博弈,总书记亲自负责,经中央政治局确认发布。2017年4月1日,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区,该战略实施力度非常大。

复旦大学经济学院教授、复旦大学产业与区域经济研究中心主任范剑勇,复旦大学中国经济研究中心副教授吴建峰,上海大学悉尼工商学院讲师汪健出席了本次活动,并分别针对新望博士的演讲内容做出评议。


范剑勇认为中国区域政策需要考虑城市体系。所谓城市体系就是大城市,中等城市、小城市之间是不是形成一个很稳定的状况,包括它的人口比例等。对城市体系没有产生持久影响作用的政策就是无效政策,如六十年代开始的“三线建设”。同时他指出,在整个城市体系里面,未来应该是中等偏上的城市会有大发展。

汪健分析了1998年-2007年微观工业企业(营收规模500万以上的工业企业,其规模占到整个工业生产总值的95%)的分布数据发现,它们的空间分布跟胡焕庸线很贴合,而且1998-2007年之间有加深的趋势。他认为市场化机制调制之下的区域差异,本身就是一种稳定状态。承认区域发展的不均衡是一种市场行为的均衡状态。或许通过人口自由流动,可实现相对均衡的区域发展。

吴建峰通过中国的企业层面数据,补充了改革开放以来区域政策推动当地经济增长的微观证据:一是基于集聚经济和溢出效应的理论框架,通过实证分析发现开发区对工业区内的在位企业TFP有显著正向作用,这些企业的TFP平均提高了25.7%,还进一步发现开发区对区外企业TFP、工资和周边就业密度的正向拉动作用。除了生产上的溢出效应外,实证分析还提供了开发区的兴建会增加周边地区新房的销售,以及新餐馆、娱乐设施和商场数量上升的证据。最终研究证实了开发区同时产生了生产和消费的溢出效应,最终促进城市副中心的出现。二是利用中国全样本企业调查数据进行测算,发现西部大开发政策实施后西部县在2002-2004年间平均新生企业数量所占企业的比例要高于全国的比例。通过基于地理边界的政策断点设计,实证结果发现在税收减免的指定行业中,西部边界县的新生企业数量比非西部县多45%。这说明短期来看,西部大开发的税收减免对新生企业活动具有正向的激励作用,研究还进一步发现西部大开发的税收减免政策对新生企业的选址影响不存在位移效应。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈博士主持。几位专家还与现场参会者就一带一路、东北振兴、雄安新区及长三角发展趋势等进行了探讨和交流。

【鸿儒论道】是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港东英金融集团和上海淳大集团的支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。

(文字编辑:任娇娇)


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