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高铁选址,我们需要注意什么?

傅蔚冈 / 2017-8-16 9:40:25

最近几年来,媒体上时不时传出地方政府之间竞争高铁站的新闻。比如日前,河南濮阳市委机关报《濮阳日报》官方微信发布题为《九问京九高铁为何过濮不设站?》的报道,追问京九高铁过濮阳为何不设站,再度引发人们对铁路线路、站点选址的讨论。那么,国外的铁路线路是怎么选的呢?不妨以美国为例。

美国是世界上铁路里程最长的国家,在100多年前的1916年铁路运营里程就达到41万公里,尽管此后随着公路和航空的冲击,很多线路已经不复存在,但是直到今天还在运营的铁路线路还有近25万公里。尽管我国的高铁线路是世界第一,但是铁路通常里程却远逊于美国,到2016年年底是12.4万公里。

那么,美国的铁路公司是怎么选择铁路线路,地方政府又是如何竞争呢?

前美国联邦最高法院首席大法官伦奎斯特在《论最高法院》一书中提到了这样的一个细节:“北太平洋公司在1880年回复威斯康星州苏必利尔市延伸铁路之要求时,提出索要‘该市三分之一的土地、房屋和不动产’。这个要约竟然也被接受了。这样的协议在全美范围内遍地开花,在一个个州,各个县、城市乃至小镇支付了数百万美元好让铁路引入本地。”

为什么一个最高法院首席大法官会关注到铁路选择问题?原来是美国各地方政府为了让铁路线路进入本地,而竞相给铁路公司补贴和优惠,很多地方政府所给与的现金补贴,都是来源于政府发行债券。

当铁路引入本地后当然会便利当地的出行,但是这并不意味着地方政府所支付的对价是合适的。但是终于有一天地方上的纳税人发现,因为修建了铁路,他们的财产税账单增加了不少,这样就有不少人有疑问,各个州和县为修建铁路而支付巨额资金是否合乎宪法?而最高法院就受理了相当多的诉讼。

但并不是所有的铁路公司都是依赖于政府补贴,由希尔作为创始人的大北方铁路公司(Great Northern Railway,以下简称GN)就很少依赖于财政补贴,它的公司在进行铁路线路选址时,所能做到的就是尽最大可能降低铁路运营成本,提高运营效率。美国史学家伯顿·福尔瑟姆(Burton Folsom)在《企业家对政府》(Entrepreneurs versusthe State)一书中对GN的选址作了如下描述:

“希尔痴迷于尽可能短的路线、尽可能低的坡度和尽可能少的转弯。1889年,希尔通过找到传奇的玛丽亚斯山口征服了落基山脉。刘易斯与克拉克在1805年描述了一个穿过落基山脉的低位山口;但后来似乎没有人知道它是否真的存在,或者,如果它确实存在,没有人知道它在哪里。希尔非常追求最佳的坡度,所以他雇了一个人用数月的时间在蒙大拿西部找这个传奇的山口。他确实找到了这个山口,欣喜若狂的希尔把他的铁路线路缩短了几乎一百英里。由于这样的行为,历史学家迈克尔·马龙写道,大北方铁路是‘世界所有主要铁路中建造最佳且盈利最多的一条。’(本段文字转引自Thomas DiLorenzo所著的《有组织犯罪》(Organized Crime)》一书,由熊越先生翻译,在此谨表示谢意。)

是不是那些获得了更多财政补贴的公司盈利能力就更强?让人惊讶的是,事实并非如此。与希尔的GNR公司的盈利状况相反,那些获得最多财政补贴的公司,却是惨淡经营。ThomasDiLorenzo在书中说:

“与此形成鲜明对照的是,政府补贴的州际铁路是一场腐败和低效的狂欢。对每一英里轨道,政府都会给它设立的太平洋联合铁路和太平洋中央铁路政府赠地和低于市场利率的贴息贷款,在平地上修建的轨道是每英里16000美元;丘陵上是每英里32000美元;山区里是48000美元。结果,太平洋联合铁路和太平洋中央铁路建造了大量曲折和迂回的铁路来侵吞更多的补贴。”

当铁路公司将最主要的精力放在政府游说获得财政补贴之上后,那么当然就不愿意努力提高生产经营效率了,毕竟这两个方面的逻辑不尽一致。《有组织犯罪》一书中提到,太平洋联合铁路和太平洋中央铁路公司的管理层最喜欢做的事,就是“在车厢里用华而不实的大餐宴请政客和官僚,并常常在饭后从车上猎杀水牛。”

也正是如此,我们就能看到,为什么美国的铁路通勤里程会在达到41万公里之后废弃了很多,因为很多铁路并不是想通过今后营运而获利,而只是作为获得财政补贴的道具;也正是如此,铁路债券纠纷潮水般的涌入了法院,等待最高法院的判决。

那个不需要借助联邦赠地的GNR公司,则是成为同时期美国运营最为成功的铁路公司。也正是如此,GNR创始人希尔说:“除了大量的土地补贴之外,政府也不应该为了让那些公司能与不靠公共财政补助的公司开展业务竞争而为它们提供资金。”

那么,美国铁路的选址对中国高铁建设有何镜鉴?

需要指出的是,随着技术进步,选择一条距离更短的路线,再也不需要像150多年前的希尔一样苦苦寻觅传说中的低位山口以降低成本,以现在的技术水平,建设铁路完全可以做到“逢山开路、遇水搭桥”。

事实上,为了铁路行驶的安全性考虑,铁路公司也倾向于这么做,尤其是对时速很高的高铁来说更是如此。此前中国工程院院士王梦恕在接受《新民周刊》采访时表示,目前高铁路线的展线系数一般为1.1-1.2,即两地的直线距离为100公里,铁路线路长度控制在110-120公里。

于是,铁路线路和站点选择就不需要考虑地理阻碍因素,剩下唯一的考虑因素就是如何让这条线路发挥更大的经济价值?那么,什么样的线路经济价值大?毫无疑问就是能够带来更多人流和客流的线路,因此,铁路线路的选择就从技术选择变成了经济选择。

当铁路线路或者站点选择变成一个经济选择后,必须面对的问题是,如何选择出一个经济效益最大化的线路?

与19世纪美国绝大多数铁路公司把选址作为其营收的主要来源不同的是,中国的铁路公司并不存在这样的营收方式。在相当长时间内,铁路建设是属于全国一盘棋,铁路建设由中央政府统筹考虑。除了极少数线路外,地方政府并不直接参与铁路建设,也不会向铁路公司提供财政补贴,也就无法左右铁路线路的选择。在这种情况下,线路的选择就会比美国的铁路线路更加理性。

但是,这种模式也产生了一个中国特有的现象,那就是搭便车效应:地方政府并不需要为铁路建设投入资金,也不需要为铁路的营运效率负责,但是当地一旦与铁路线贯通,或多或少会对当地来好处——无论是人流或者物流,同时地方政府的领导也可以享受由此带来的政绩。既然不需要为建设铁路承担成本就能获得好处,那为什么地方政府不努力争取呢?我们今天在媒体上看到的种种高铁站点之争,实际上就是这种搭便车现象的生动写照。

那么,如何化解地方政府的搭便车现象?可行的办法就是改革铁路建设的投融资体制。地方政府之所以热衷于将高铁引入境内,很重要的原因就是它不需要为此承担成本,无论是政府或者是民间,都感受不到铁路建设和营运的成本。

也正是如此,在中国铁路总公司成立的2013年,国务院就发布了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号),要求推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。国发33号文提出要向“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。”铁路的所有权和经营权向地方政府和社会资本开放,这是以前从来没有出现过的现象。这将在根本上改变地方政府的搭便车现象,让地方政府为其决策负责。

必须指出的是,尽管这个文件没有提到高铁的投融资体制改革,但事实上此前铁道部早就在高铁的投融资体制上进行试水,比如说2008年1月成立的京沪高速铁路股份有限公司就是一例。该公司的股东多样化,从而确保线路的选择能够更加注重经济效益,股东中不仅有来自原铁路系统的中国铁路建筑投资公司,同时还有中国平安资产管理有限责任公司等金融机构,还有沿线各省市的交通投资公司,从而平衡各方利益,让地方政府为线路选择的科学性负责。

“不当家不知柴米贵”,要让铁路线路选择更加合理,最好的办法就是要让地方政府及其人民为其线路的建设和运营承担成本,那么地方政府就会冷静的看待高铁,会在成本和收益之间认真权衡,而不是让高铁成为一个花架子。

刊于UC头条 | 2017-08-15

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