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大城市应当善待流动儿童

聂日明 / 2017-8-11 9:51:16

最近几年,部分中国超大城市采用“以学控人”的方式控制城市人口规模,随迁子女家庭因无法达到“五证齐全”、“积分入学”等条件,致使城市里的流动儿童无法在城市里就读义务教育,流动儿童的窘境牵动了很多人的心。

随迁子女为何要进城?

中国留守儿童众多,限于户籍政策,城市不愿向进城农民提供义务教育,数亿农业劳动力进城之后,儿童留守农村。根据国家统计局抽样调查,2014年全国农民工总量为2.74亿,1.68亿的外出农民工中,有3578万人举家外出,占总数的20%,与之对应的是进城的儿童,据教育部统计,2015年底,全国进城务工随迁子女在校生达到1367.1万人,79.9%的随迁子女在公办学校就读。

这也意味着有80%的儿童没有随父母到城市,没有在城市接受义务教育。2013年,全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示,全国有农村留守儿童6102.55万,占农村儿童37.7%,占全国儿童21.88%。

未成年子女与父母一起居住是一项基本人权。因为儿童处于成长发育期,父母是其观念塑造、生活习惯培养最重要的领路人,缺乏父母关注和呵护的儿童,往往会出现性格孤僻、自觉性差等心理缺陷,严重制约了儿童未来的发展潜力。

《联合国儿童权利公约》第九条(禁止与双亲分离)明确规定,“签约国不得违反父母之意思,保护儿童不与其父母分离”,中国是缔约国家。《义务教育法》第十二条第二款也规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”《未成年人保护法》第二十八条更明确指出,“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利,并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”

中央政府也多次出台文件,包括《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》、《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,要求实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带,钱随人走,发达地区政府按城镇化规划和常住人口规模同步建设城市学校,吸纳随迁子女入学。

2017年“两会”期间,财政部部长肖捷在回家中央电视台记者提问时回答到,“进城务工人员随迁子女受教育问题是中国在城镇化进程中面临的重要课题,是推进教育公平发展面临的重大挑战。农民工渴望融入城市,全家人一起享受亲情,这个愿望我们应当帮助他们实现”,可见中央政府有意愿去解决随迁子女的义务教育问题。

曾经的榜样:2013年以前的一线城市

2007年以来,各地政府把进城务工人员随迁子女入学纳入区域发展规划、财政保障体系和学区招生计划,在学籍管理、招生升学、评选优秀等方面落实同城待遇,保障进城务工随迁子女平等就学权。

上海曾经是全国接纳随迁子女在城市就读义务教育的榜样。2008年开始,上海启动“进城务工人员随迁子女义务教育三年(2008—2010)行动计划”(简称“三年计划”),致力于解决非上海户籍人口子女的义务教育入学困难,时任市委书记多次要求,在“十一五”期间,上海要保障100%的随迁子女可以在上海享受免费义务教育,这是全国特大城市首次提出如此令人振奋人心的主张,随后上海教委大幅简化、降低随迁子女在上海就读义务教育的条件和门槛。

教育部简报2010年第180期曾向全国通报上海经验,至2010年秋季开学,上海市共有42万余名进城务工人员随迁子女全部在公办学校或政府委托的民办小学免费接受义务教育,其中30万余人在公办学校就读,占总数的70%。2010年到2013年,在随迁子女入学门槛不变的情况下,民办学校招生占比不断到的下降至2013年19.21%,越来越多的随迁子女到教学质量更高的公办学校就读,财政对民办学校的生均补贴也从2008年的2000元上升到2013年的5000元。

与上海同步,北京也降低了非京籍随迁子女在北京接受义务教育的门槛,最终入学门槛从之前的“五证”(本人在京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿)降低为“两证”(在京居住证明和户口簿)。

数据显示,从2007年到2012年,北京小学招生中非京籍招生人数占总招生人数的比率呈持续上升趋势,由2007年的39.9%增长为2012年的45.2%,非京籍的小学新生达到了7.49万人,创历史记录,体现了北京市政府对于解决随迁子女入学问题的努力。

广州深圳与京沪类似,广州自2007年起,非穗籍就占小学招生数的50%以上,而深圳作为外来人口占比最高的城市,在2011年时,非深籍学生占小学招生数的比重高达77.4%。

根据京沪穗三个城市的统计年鉴以及相关教育统计,可以直接获得或估算出这些城市历年接纳非户籍学生的数字,自2008年到2013年,这三个城市的非户籍学生保持了持续的增长,非户籍学生都在2013年达到其历史顶点。这5年也是国内大多数大城市中的流动人口境况最好的年份。

意外的倒退:2014年以来的一线城市

一线城市保障进城务工人员随迁子女在城市里就读义务教育的努力并没有持续,近年甚至出现了明显的倒退。部分一线城市更出现了“以学控人”,大幅提高非户籍常住人口子女的入学门槛,试图以此将非户籍人口赶离城市,殃及随迁子女,他们随时可能失去在城市里读书的权利。

数据上看,上海小学招生数在2013年达到近20年的顶峰,为18.1万人,但自2014年开始下降,据官方数据,2015年上海的小学预估报名人数高达20万人,实际只有15.9万人入学(上海统计年鉴中为15.6万人),超过4万名预估的学生未能实际入学。北京小学招生数也在2013年达到近20年的顶峰,为16.6万人,自2014年开始下降,并降至2015年的14.6万人。

因为对应年份的户籍出生人口稳定,北京与上海的小学招生数减少的主因是随迁子女在减少。上海面向随迁子女的招生从2013年的每年8.7万人,降至2015年的6.2万人,2.5万人被排除在上海小学之外。北京面向随迁子女的招生从2013年的峰值每年7.5万人,降至2015年的4.6万人,超过2.9万人被排除在北京小学之外。

而京沪随迁子女的小学入学数降低主要是门槛提高导致的。2014年北京市教委下发的《关于2014年义务教育阶段入学工作的意见》中,将非京籍适龄儿童的入学门槛从之前的“两证”提高至“五证”,“五证”的审核权限也从街道上收至区县,2014年到2016年,各区县对“五证”的要求也逐渐提高,如社保缴费年限、指定在本区缴费和居住,提高居暂住证的持有时长。

2014年,上海对《上海临时居住证》持有人子女入学逐步提高了门槛,当年将未持有《上海居住证的》父母一方的居住证件持有年限从之前的“满1年”提高至“满2年”、将就业证明年限从之前的“满1年”提高至“连续2年”,2015年将父母一方的居住证件持有年限提高至“满3年”,2016年将父母一方的就业证明也提高至“连续3年”。

这意味着随迁子女想在上海入学,其父母至少要在3年前就做打算,并办理相关证件与证明。根据上海金融与法律研究院的社会调查发现,在上海居住、就业的非户籍常住人口,有22%的人来上海不到3年,现有的政策,这些人的子女将无法在上海就读义务教育。

如果仅仅是提高公办学校的准入门槛,那随迁子女还可以选择农民工子弟学校或民办学校就读。遗憾的是,作为补充力量的民办小学教育资源还算充足,但出现了招生不足的情况,民办小学的招生数出现了明显的下滑,北京民办小学招生从2013年的历史顶点1.4万人降至2015年的0.74万人,而上海则从2013年的3.5万人降至2015年的2.4万人,部分民办小学甚至因为没有生源而关门。显然,并不是没有学生报名,而是在现有的政策环境下,他们无法在民办学校就读。

相比之下,广深两地公办学校面向随迁子女的入学门槛变化略小,这两个城市还有较大规模的民办小学,除了学费以外,几乎没有入学门槛,随迁子女入学的障碍要远小于京沪两地。相比北京与上海在2015年的小学招生为14.6万人与15.8万人,同期深圳、广州的小学招生数为17.8万和17.21万,均超过北京和上海,而这广深的常住人口数只有上海的一半左右,京沪两地门槛提高阻挡的学生规模可想而知。

为非户籍人口提供公共服务不是亏本的生意

外来人口对城市新增的基础设施、土地出让金与房市繁荣、商业繁荣带来的流转税收入等的贡献无法估量。几乎所有的城市都在大兴土木,没有外来人口,这些新增的基础设施很可能会陷入支出黑洞。更进一步,如果没有净人口流入,这个城市也是没有吸引力的,所谓土地拍出天价、繁荣的商业区也无从谈起。人口净流入是支撑起城市的每年数万亿土地出让金的基础。

人口流入对地方税收是一个加分项。中国税制以流转税为主,直接税占比很少,税收虽然面向企业征收,但最终承担人还是自然人,没有人口,就没有企业的经营收入,自然也不会有税收,城市里税收的创造者有户籍人口,也有非户籍人口,一个人在城市里衣行住食都会产生税收,没有人口哪来的税收?

人口净流入对城市的好处除了财政收入、基础设施的使用效率或现金流收入以外,还降低了城市的生活成本。中国目前从整体上呈现农村人口向城市转移的现象,由于中国城乡二元分割的背景,农民收入远低于城市居民,在农业收入依然低迷的情况下,农民向城市移民整体抑制了城市的劳动力价格,尤其是低端劳动力的价格,如餐饮、理发、保洁、家政等。

流动人口对城市还有更直接的好处。现有城市的退休人员在岗时缴纳的养老金非常少,其养老金支付依赖于目前在岗职工缴纳的基金。问题是这些城市的户籍人口已经老龄化,在岗职工缴纳的基金不足以支付退休人员的养老金,几乎所有的大中型城市都在依靠外来的年轻劳动力缴纳的养老金去弥补这一亏空。

以上海为例,上海城镇企业职工养老有933万缴费职工(2015),其中农民工(这些人中的大多数没有办理居住证)为352.5万人。据官方数据,到2015年底,上海持有居住证人员还有约110万,大多数都是职工社保的缴费人员,按2015年的最低缴费标准,这些人及其单位至少缴纳了526.5亿保险费,扣除这些缴费,上海2015年基本养老收支从盈余173亿变成亏空353亿。据上海大学刘玉照教授的数据,2015年上海为随迁子女义务教育(小学+初中)的财政支出不过88.68亿,非户籍人口对城市的直接贡献也要远远大于城市为他们提供公共服务的成本。

北京的情况与上海相近,北京户籍的劳动年龄人口只有830万,扣除200余万的农村户籍人员,仅有600余万城镇户籍人口会参加职工养老,但北京的职工养老有1187.5万缴费人员,500万左右的差额就是非京籍劳动力贡献的。深圳的情况更加夸张,职工养老共有815万人缴费(2015年),但深圳的户籍人口只有355万,扣除老人与儿童,缴纳社保的非深籍劳动力占全部人数的六成左右。

因为缺乏外部制约,对这些地方政府来说,他们期望非户籍人口继续为城市做贡献,但城市里的公共服务非户籍人口一样都不要享受。他们并没有意识到,这些留守儿童中的绝大多数未来都将是城市里的市民,将在城市里工作、生活。他们的素质高低、文明程度也决定着未来新增城市化的质量。留守儿童能否进城读书、能否在父母身边成长是影响全中国以及各个城市长期发展潜力的重大因素。

中央政府当有所作为

自有流动人口开始,中央政府就持续地推动保障随迁子女在流入地就读义务教育的政策。教育专家杨东平梳理了1992年以来的相关政策,自1992年的《义务教育法实施细则》到2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》,明确提出以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主的保障机制,2003年的《关于进一步加强农村教育工作的决定》起到2011年的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》,要求地方各级财政部门将农民工的子女就读纳入正常的财政预算支出范围、中央开始承担部分财政责任。

2014年以来,解决流动儿童义务教育又转向“两纳入”(将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围)。中央层面出台政策,要求生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带、钱随人走,鼓励地方政府接纳随迁子女。

这些都是好政策,但力度不够。地方政府为什么不欢迎非户籍人口子女在本地入学?一方面是城市主官守旧的观念,认为这会造成人口过多的涌入;另一方面,接纳非户籍儿童在本地入学确实会增加财政支出,尤其是低收入家庭,他们既不纳税,也不缴社保,对城市的直接贡献小,接纳其子女入学的净收益为负,客观上成为城市拒绝外来人口子女入学的借口。

今后人到哪里,钱就到哪里”,无疑可以增加人口流入地的转移支付收入,如果中央对人口流入地进行足够多的义务教育经费转移支付,那么地方政府拒绝外来人口的动力无疑大大减弱。但公用经费在义务教育经费中的占比过低,使得公用经费可携带的政策不足以激励地方政府。

义务教育经费包括三部分:教师工资、硬件投入和公用经费等,公用经费只是义务教育经费中很小的一部分。2011年的数据显示,北京、上海、江苏、河北的小学的生均教育经费分别为18494元、17398元、8479元、4233元,而生均公用经费基准定额为中西部600元、东部650元,哪怕按生均教育经费最低的河北来计算,公用经费也仅占15%(按2015年数据计算,会更低)。

对于地方政府来说,硬件投入(校舍扩建、设施配备)和教师工资才是教育经费支出的大头,中央不补贴这些钱,城市义务教育频现的“大班额”就无法解决,也会刺激户籍人口抵制非户籍人口挤占他们有限的师资和硬件资源。

从《2015年中央对地方税收返还和转移支付决算表》可以看到,涉及义务教育的转移支付主要包括两项,第一是均衡性转移支付里的“城乡义务教育补助经费”,决算数为1232.82亿元,第二是专项转移支付内的“农村义务教育薄弱学校改造补助资金”,决算数为327.5元,能用于“钱随人走”的转移支付仅有第一项,仅占全国教育支出的4.7%,其中“随迁子女教育奖补制度”,在2008—2015年的8年间,中央财政安排的奖励性补助资金仅有610亿元,每年不到80亿,在自然很难影响地方政府的行为。

我们建议在中短期内(1-10年内)设立随迁子女进城就读义务教育专项转移支付,补助、奖励地方政府接纳随迁子女本地就读义务教育,地方政府每接纳一个进城务工人员随迁子女在本地就读义务教育,就可以获得相应份额的专项转移支付。同时设立惩罚机制,调低甚至取消对随迁子女就读义务教育设限的地方政府的专项转移支付。为了保证钱随人走的专项转移支付可以影响地方政府的行为,转移支付的规模应当适中。

据地方一般公共财政支出决算数据,2015年,地方对小学和初中的义务教育支出共计1.15万亿。要保证转移支付对地方的吸引力,专项转移支付应该在原有1500亿转移支付(其中用于钱随人走的补助资金规模不足10%)规模上翻番,至少增加1500亿,对应2015年的1367万随迁子女,专门用于地方政府解决随迁子女教育的奖补,并且随着随迁子女和生均教育经费的增长而增长。

根据2015年全国教育经费执行情况,生均公共财政预算教育经费中,普通小学为8838元,普通初中为12105元,按此计算,上海在2015年接纳了50万名随迁子女,大约可以获得50亿元的补贴。哪怕最终上海看不上这些补贴,上海周边的中小城市会因这笔补贴而非常乐意接纳随迁子女。

刊于FT中文网 | 2017-08-11

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