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对中国新一轮政府与社会资本合作(PPP)的分析


政府与社会资本合作(PPP)自2013年年底财政部在财政工作会议中提出推动以来,经过财政、发改等部门的推动,三年多时间内,中国构建了一个相对完整的PPP政策体系;发展成为全球PPP规模最大市场(截止2017331日,MOF综合信息平台数据:12287个项目,投资总额14.7万亿),速度在全世界PPP发展历史罕见。

2017526日,鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的第104期“鸿儒论道”论坛在上海举行,论坛邀请到了国内知名的基础设施咨询机构——济邦公司的联合创始人、国家发改委财政部PPP专家库双库专家张燎来做演讲,张燎对PPP做出了简要的介绍,回顾了新一轮PPP政策设计的背景、驱动力和发展历程,从相关政府部门和市场主体的立场、措施和主张等出发,分析PPP在中国新一轮发展等基本逻辑、取得的成效和遭遇的挑战及是是非非,提出中国政府若要有效利用PPP模式,需要关注的重点问题和采取措施,并对中国PPP的未来做出展望。

传统上,基础设施和公共服务等公共物品由政府等公共部门提供,而PPP的本质是基础设施/公共服务的非传统、替代性生产提供方式。它基于长期合同,有合理回报机制和公允风险分担安排。PPP 模式是与传统的政府提供模式相对应的一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式,即一种新型的公共产品供给方式,致力于在公共部门和私人部门之间,通过最优(Optimal)风险分配和长期履约,提高公共产品及服务的效果(产出绩效导向)和效率(全生命周期成本导向),在一定程度上弥补公共部门和私人部门的不足,避免“市场失灵”和“政府失灵”,但不能为项目提供超越经济规律的解决路径。


如上图所示,相较于政府传统采购,PPP可以明显的平滑财政投资的曲线,起到了融资的效果。这对地方政府来说,在断掉融资主平台渠道之后,PPP便成为了替代性渠道。但是对于政策制定者来说,选择PPP的动因,除了解决融资问题外,更注重的是他的效果,提高效率以及注重产品的全生命周期。但就目前的考核机制和决策机制,在这些方面的目标导向性还不是特别明显,多数还是为了解决资金短缺的问题。对于PPP抱有的更大的期望是,如何把原来传统的自建自营、碎片化管理方式,变成整合的、全生命周期管理。这对于公共设施和公共服务的提供来说,是一个非常好的激励约束机制,因为会有单个主体对整个公共产品、设施的最终的效果、性价比负责,并有一套激励机制、对价手段、风险分担、调价机制来做保障。但是张燎教授认为觉得新一轮PPP快速发展过程中间,这方面的关注和完成度还比较欠缺。

PPP的实务操作方面,张燎先生从政府和投资方的不同视角对PPP项目的识别,准备,采购,执行,监管等方面做出了详细介绍,并提出政府目前对PPP后期监管的问题重视仍不够,认为有了合同,PPP项目公司会自动产生这样的产品和效果,但其实这些都是需要监管的,监测和绩效达标与否,都需要政府有一个主体进行管理。

张燎先生将中国PPP的发展归纳为三方面,一,建立大市场。第二,改变了地方政府过于依赖平台公司传统的基础投融资模式,第三,在“一带一路”背景下,作为一个腿脚支撑海外基础设施拓展。因为基础设施适合PPP,也只适合于PPP模式,能使中国不想过分依赖主权资金、主权信用给中方做的基础设施项目提供融资支持,因为传统方式会带来外交、政治上的压力和金融风险。但是对中国式的PPP新政和现状,张燎也认为在四个方面存在一些。第一是作为PPP需求方的政府,第二是作为供给方的投资人,民营资本介入不足,专业运营商严重缺乏,另外,行业治理机构,第三方机构都存在一定的问题,如缺乏资质管理规定、收费标准、职业标准导致行业门槛过低等。最后张燎先生指出现在PPP的投融资生态链还比较完整,但是这个生态链里面的资金提供方,对于PPP基础合同的认知还不太足。


上海市中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍;上海绿地城市建设发展集团总裁助理谈翔;上海市人民政府发展研究中心正处级调研员、调研员朱咏参与了本次讲座,并对张燎发表的演讲做出了评议。

周兰萍律师认同了张燎的对于政策层面和立法不到位的看法,她认为实践要考理论指导,而实践消化理论是需要一个过程的,现在在政策决策者以及实际操作中的实务问题都还是值得大家深入去探讨的。为了行业的健康发展,要发挥专业咨询机构的力量,依靠底线的坚守和专业的坚持,积极的引导PPP行业的发展。

谈翔先生谈到现在国内参与PPP项目的基本以国有企业为主。从项目金额来看,国有及国有控股企业占比应该是达到了72%,与此同时,民营企业,包括上市和非上市公司,占比只有28%,与去年相比比例甚至有所下降。对于地方政府而言,首先,因为PPP是新鲜事物,尤其是落后的地区,他们信息对称度比较差,这个时候他更希望跟国企打交道,万一出现问题,国有企业的问题相对比较小。第二,这些PPP项目动辄几个亿,甚至十几个亿都是属于小项目,但在省里还是在聚光灯下的,地方政府为了撇清一些关系,不愿意跟民营企业打交道。另外,一些国企的领导的行政级比地方领导还要高,所以从这个方面来讲,基本上民营企业很难进入。第三,关于融资成本这块,民营企业与央企实力相差悬殊。一些央企为了拿一些项目,哪怕亏钱也愿意做,主要可能是需要做出业绩、政绩。基于这些原因,所以现在民营企业参与PPP力度不是最高。

朱咏谈到上海近年的PPP发展比较缓慢,列出了若干原因,首先因为上海发展阶段不一样,上海的基础设施,特别是经过世博会大规模的建设,基本上达到了相对完善的程度。第二,上海财政财力相对强一些,第三,上海是金融中心,有很多金融方面的人才,对PPP需求没有其他省市那么旺盛。因此,政府对投资商的要求、标准也比较高,盈利的空间也比较小。我们更多注重引进社会投资、专业管理、来达到效率的提高。下一步的PPP发展可能会更加集中在郊区。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈博士主持。几位专家和现场观众还就供应侧现状,幸福产业,外资企业参与等问题进行了探讨和交流。

关于鸿儒论道

【鸿儒论道】是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并获得香港

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