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【法制日报】“共享单车”,敢问路在何方

今年下半年以来,“共享单车”大量出现在城市街头。

所谓“共享单车”,目前尚无非常明确的定义。从目前市面上的两大“共享单车”运营商提供的宣传语看,“共享单车”可以实现一辆自行车服务于多人,通过智能硬件与共享经济的结合解决短途出行问题。“共享单车”的使用方法也很简单,市民下载相关APP,输入附近任何一辆“共享单车”的车牌号或扫描车身上的二维码,以此获取开锁密码或直接扫码开锁,使用完后锁车,自动结束计费。根据“共享单车”运营商的规定,使用者用完后应将单车停放在道路两旁安全区域或者政府部门划线的停放区域。

“共享单车”的出现,解决的不仅仅是短途出行的问题,化解的也不仅仅是“最后一公里”接驳的尴尬,更具有缓解交通拥堵、减少机动车污染物排放、还大城市一片蓝天净土的重要功能。然而,最近发生的一件事,将“共享单车”的管理问题推到台前。

事情发生在四川省成都市。前几天,成都市华阳街道的城管以非法占道经营为由,扣押了辖区内百余辆违规停放的“共享单车”,此举引发舆论关注。不过,消息曝出不久,成都市城管委员会否定了华阳街道城管的执法行为,认为对于“共享单车”按照《非机动车管理条例》进行管理,随后,相关部门又将扣押的“共享单车”退还。

在不少关注“共享单车”的人士看来,成都市的这次“执法乌龙”反映了目前“共享单车”的治理困境。

问题还有不少

我们先来看看成都市华阳街道城管扣押“共享单车”的理由——非法占道经营。

起因是有市民反映,一些“共享单车”随处停放,连人行道、盲道都占用了,一方面影响其他人的出行,一方面也不利于市容市貌。针对这一问题,11月24日,成都市天府新区华阳街道城管开展集中整治行动,扣留了近200辆“共享单车”。华阳城管负责人表示,在华阳,非机动车划有专门的停放区域,被清查回来的这批“共享单车”是因为违反了《成都市市容和环境卫生管理条例》中“禁止占用城市道路开展经营活动”的条款,“这个自行车我们目前为止没有收到任何单位的批复,或者是任何单位到我们城管部门来进行备案,但它们应该到城市管理部门和交警部门进行对接,包括进行备案”。

看似简单的停放问题,各方态度不同。

对此,北京律师向东表示,非法占道经营属于主观故意行为。现在出现的随意停放“共享单车”问题,是因为使用者没有按照合同的约定,把车辆停在指定的范围内或地点。这一行为是否属于运营公司的行为?答案是否定的。既然如此,就不能说是非法占道经营。

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈则阐述得更为具体:“从理论上讲,占用资源就是指没有付费,如果付了钱就不存在占用的问题。比如使用网约汽车的时候,是要烧油的,油费的一部分用于交税,这个税的很大一部分都是用来修建道路。”

“相对来说,单车可能涉及占用公共道路资源,因为汽车是交税的,而单车不交税。但是,任何一笔收入最后可能也会记录到企业税或者个人所得税里面,总是有一定付费的。”傅蔚冈进一步解释。

记者注意到,在“共享单车”发展过程中,被清理并不是第一次发生,上海就发生过类似情形,原因还是乱摆乱放,影响公共秩序。当然,其中责任多半要算在那些乱停放的使用者身上,但有关部门没办法,“抓不着人只能先找平台”。

从目前的发展看,“共享单车”的使用者会越来越多。以北京市为例,2015年12月,北京市交通委员会确定了到2020年的北京交通具体发展目标:人口控制在2300万,中心城绿色出行(也就是地铁、公交、自行车、电动车和步行,不包含私家车)比例达到75%;五环内机动车流量降低10%至15%,机动车污染物排放年均下降5%。

由此不难看出,契合了大中城市减排、环保、治理拥堵等各项要务的“共享单车”,将会迎来更大市场。然而,随着使用人数的增多,问题也会不断出现,乱停乱放只是其中一个而已。一些关注“共享单车”的人士想到的问题更多:今后如果出现骑车人安全事故,无论伤人还是被伤,平台是否面临责任纠纷?一旦出现骑车人安全事故,是否能获得全额保险理赔?会不会引发法律诉讼?运营方是否会承担风险?

“如果是因为车辆缺陷导致的伤害,平台应该负责。所有其他的伤害都应由骑车人自己来负责,比如骑车的时候不小心撞人,这样的行为不可以让平台来承担责任,从道德层面来讲也是说不过去的。”傅蔚冈对《法制日报》记者说,“即便把单车算作是汽车,去租车公司租车时,发生事故的一切费用也是由租车人来承担,除非有证据证明这辆车有缺陷。”

管还是不管

除此之外,也有人担心,一旦“共享单车”的规模越来越大,对公共资源的占用越来越多,是否会影响政府部门的管理方式?

在回答这个问题之前,交通运输部交通干部管理学院教授张柱庭认为,首先应该给“共享单车”进行定位。“‘共享单车’属于交通体系里的慢行交通工具,也叫非机动车交通出行。对于这种出行方式,在现有国家法律里,比如节约能源法、大气污染防治法都明确持鼓励态度。所以,从总体来看,国家是鼓励这种方式的。”张柱庭说。

“应该看到的是,在运行当中,‘共享单车’取得了很多积极效果,比如说方便了群众,也不用政府出钱。以前,我们推广这种慢行交通工具时,动不动就要政府出钱,维护也难,也不方便。现在,在大数据背景下,慢行交通工具等于插上了翅膀。”张柱庭向记者介绍说,有关部门对“共享单车”应当是积极倡导,这是国家法律法规鼓励的事情,不应该有更多的管制。政府部门首先要提供良好的环境,对于侵犯权利的人要打击和处罚。

傅蔚冈也持一样的意见,他认为,从目前来看,有关部门不会干预,而是会大力扶持。

对于其中原因,张柱庭是这样解释的,作为机动车的出租车与单车相比,法律态度是不一样的。“环境保护法、大气污染防治法明确规定,允许对使用柴油、汽油的机动车实行总量限制。从这个角度讲,汽车的总量是限制性的。其次,对于出租汽车,国家相关规定将它定义为公共交通的补充,叫‘补充’也就意味着是受限制的,并不是一个常态的市场化的产业。与机动车相比,现在的法律鼓励自行车出行方式,所以不会出现干预的问题”。

“‘共享单车’产业也不会失控。骑自行车的优势在于短距离,能帮我们解决最后一公里的问题。对长距离的骑行来说,一来没有那么大的体能,二来也没有那么多的时间,所以不会失控。”张柱庭说。

不过,张柱庭也表示,不可否认的是,“‘共享单车’或多或少会存在一些问题,但是要把这些问题分类,看看是谁的责任,对症下药。现在有关部门不用干预,只需要提供软环境就够了。‘共享单车’运营商仅仅是一个提供工具以及信息和结算方式的平台,使用的人违规了,那就由使用的人来承担相应的责任”。

“很多涉及‘共享单车’的问题都是有法可依的,各个城市该怎么管自行车,实际上也是有规定的,该怎么管就怎么管。”傅蔚冈说,“我认为没有必要因为出现新的产业专门去出一条新规,‘共享单车’就是自行车,我觉得自行车对道路或者交通的影响不会太大。”

11月27日,成都市政府秘书长、市政府新闻发言人张正红就公众关注的“共享单车”相关问题公开回应称,鼓励支持包括“共享单车”在内的新模式、新业态在成都发展,也希望各类企业基于市民需求提供更加周到、便捷、安全的服务,共同把成都建设成为绿色低碳城市。

“我们注意到,‘共享单车’带给大家方便的同时,也出现了一些不容忽视的问题,比如侵占盲道、机动车道等不规范停放问题。对此我们既不能简单地说‘NO’,也不能熟视无睹放任不管,市委、市政府已要求城管、交管等相关部门抓紧研究如何规范管理和有序运营,切实保障市民的合法权益、保护企业的正当利益,推动产业持续健康发展。”张正红说。

不过,也有业内人士表示,在已经有城市出现城管回收乱停乱放“共享单车”的情况下,作为公共自行车,如何在公共空间做到有序发展,考验着各个平台的智慧。

法制日报 | 记者:赵丽,实习生:王曼宁 | 2016-11-30

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