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PPP投融资模式的机会与风险

201698日,由鸿儒金融教育基金会和上海金融与法律研究院联合主办的2016年第16期、总第92期“鸿儒论道”在上海举行。龙元明城投资有限公司副总经理苗纪江先生以“PPP投融资模式的机会与风险”为题,基于在PPP项目操作中的丰富实践,从合同主体、交易结构、运营绩效考核、项目融资、盈利模式等角度出发,分享了国内目前主流PPP的一般运作思路,并分析其中存在的问题与难点。

PPP模式是目前建设重资产项目的一条较好的途径,也承担着三驾马车中“投资”的主要来源。近年,国家层面对PPP模式的关注度一再提高,自2014年至今已经公布了两批示范项目,第三批示范项目名单即将公布。截至7月底,财政部和发改委公示的项目预计已经超过15万亿。各地方政府也相继出台政策鼓励企业参与PPP建设,近日上海市政府发布了《本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》,对上海市推广PPP模式在操作流程、合作模式以及监督管理等方面加以规范,旨在鼓励和引导社会投资,提高公共产品和服务供给能力和效率,PPP模式持续升温。

然而目前,PPP项目是机遇与风险并存的领域,在实践中面临许多现实的困难与挑战。首先,苗纪江简单介绍了一下PPP市场的现状和龙元建设集团的情况。由于PPP项目一般情况下都是围绕建筑设施领域的一些投资,因而绝大部分企业都是建筑背景的建筑集团,近年来一些完全不相关领域的公司也进入市场,说明PPP已经引起了更多企业的关注,但优势还不是很明显。目前PPP主战场上,上市公司约占九成,这是由PPP资本密集型加技术密集型的行业特性决定的,企业如果没有很强的资本力量支撑,很难拿到这些项目,而非上市公司的融资能力明显会受限。龙元建设作为主板上市公司和进沪建筑龙头企业,在PPP项目上的表现也令人瞩目,截至目前已经在14个地市拿下了总额接近两百亿的PPP项目。

苗纪江以公司做的全国首个会展类PPP项目——晋江国际会展中心为例,介绍了PPP的主要模式。苗纪江认为,会展类、体育场馆类的项目完全可以借助市场化的力量,提高运营效率,是非常适合做PPP的。会展类项目通过运营来收回投资的情况非常少,但更多地是通过带来综合效应,推动当地交通、旅游、餐饮等产业的发展。

晋江国际会展中心项目的建设总投资约为9.7亿元,要求注册资本金为30%,合作期限是12年,分为建设期(2年)和运营期(10年),项目采用BOT运作模式。政府方授权的出资机构为晋江市城投公司,出资比例10%,社会资本方(龙元建设和环球国际组成的联合体)出资比例为90%

被称为SPV的项目公司作为PPP项目的核心载体,所有的合同都是以它为主体签署。而对于政府方来说,进入PPP时代后,合同主体不能再使用平台公司而必须是政府制定的委办局。委办局在具体案例中可以根据项目情况不同而有调整,在这一案例中,则是当地政府制定的商务局,这也体现了PPP领域规范化的要求。

在项目建设阶段,政府方和社会资本方都分别负有不同的义务,以共同推动项目的顺利实施。在项目建成后10年的运营期内,每年都需达到包括场馆利用率、运营营业额、运营成本等考核指标,否则就需要支付相应的违约金。而具体的标准也是通过双方的多次谈判达成的。民营社会资本可以充分发挥自己的优势,培养各行业的运营商合作关系作为自己的另一个核心竞争力,把主要的运营风险转移给运营商。

另一方面,项目公司还有和金融机构的关系。正常情况下,70%的项目贷款由项目公司和金融机构签署。国际上主流PPP的项目贷款、项目融资一定是有限追索或者追索的项目融资,是完全以项目本身产生的现金流,或者说以政府对这个项目公司应付的债权,以这个作为质押,而不是由集团来做担保。但在国内,很多金融机构延续了母公司担保这一模式。苗纪江认为,民营企业应该坚持真正意义上的项目融资,否则会深囿于集团额度和净资产,可接项目的体量也非常有限。企业还可以通过股本进行融资,进一步放大杠杆比率,比如龙元建设就采用了产业基金的形式,以投资壳公司作为股权资本进入的通道,充分利用杠杆。

对于建筑施工企业来说,PPP项目的盈利点在于工程利润和投资收益。但目前很多地方政府把PPP项目单纯视作一种融资方式,压低回报率,导致市场进入一个回报率急剧下滑的阶段,专业民营企业的形势越发严峻。

在这个项目中,通过PPP模式有效地解决了在政府资金短缺的情况下,继续推动基础设施建设的问题,将社会资本有效地利用起来,更重要的是解决了政府对展馆运营经验不足并每年进行巨额补贴的问题,对晋江近期以及未来的发展都起到了有效地推动作用,晋江国际会展中心的建成也有望带动晋江市区博览片区的发展。从资质的角度来说,作为联合体,龙元建设的投融资和建设经验加上环球国际的运营经验,更容易中标获得项目,风险也有效、合理地进行了分担。项目运营初期就可以获得政府用来偿还社会资本投入资金而支付的可行性缺口补助,有效地缓解了大型场馆在运营之初通常出现的较大额度的收不抵支状况,在一定程度上降低了运营商的资金压力。

苗纪江介绍了第二个案例——作为陕西省PPP示范项目的商州中学PPP项目。该项目同样是12年的合作期限,政府与社会资本出资分别占10%和90%。签约机构是教体局。从合同以及政府上报材料的角度,它是一个使用者付费加可行性缺口补助的项目,政府购买可用加运营维护管理,但实际上出于学校运营的特殊性,龙元把运营反委托给了学校,这也是适应中国国情和当地政府诉求做出的一个让步。

最后,苗纪江总结了PPP模式目前遇到的一些问题。

第一,政府对PPP模式的认识不够到位,很多地方政府对PPP缺乏全面认识。国家推行PPP一方面是融资手段,另一方面是利用社会资本的市场化手段,能够提高基础设施的运营效率,也是改变政府管理方式的一个手段。而现有的项目融资模式对原先传统的施工总包领域存在的寻租空间形成了破坏,使得一些委办局接受项目融资的意愿较低。其次,很多项目没有按照财政部规范的合同指南进行操作。最后,政府偏向选择红顶国企,对民企的准入设置了一些显性或隐形的限制。

第二,项目融资困难。目前龙元建设通过PPP项目融资前置来减少风险。目前市场上融资产品较少,基本上以项目贷为主,信托和私募的成本较高。

第三,缺乏相对公平的市场环境,一些地方政府在资格预审文件或招标文件中就设置了种种门槛,对于民间资本来说是一种不公平。

第四,投资主体对运营没有引起足够的重视,而这将是公司未来的核心竞争力之一。

上海政君律师事务所合伙人鲁宏、上海观奕投资有限公司董事长夏锋和国家开发银行研究院国际战略研究二处副处长张晓翘分别从各自视角发表了自己的观点。

鲁宏分享了对PPP圈子的三个印象:首先,出于业绩原因很多项目被包装成PPP项目,显然还是行政主导而不是市场配置的模式;第二个关键词是施工,很多施工企业对PPP项目趋之若鹜的原因是在里面看到了商机,尽管本身的施工和管理水平并不一定很高;第三是风险,目前PPP项目的运行模式对于投资方、政府和金融机构来说似乎都是三方共赢的局面,但实际上民间资本对自身资产投入的回避说明了其中还是存在风险。

张晓翘对于PPP项目中运营是核心竞争力的观点,表示认同。但目前国内建筑领域存在过分竞争的问题,企业应该把注意力投向运营,作为自身的核心竞争力之一,充分挖掘运营的价值和利润空间,这也将是国内企业未来开拓国际PPP市场的重要切入点。他认为,PPP项目就是政府与社会资本找到平衡点,一方面是转变政府职能、激发市场活力,另一方面对社会资本来说就是实现盈利。这个过程中会有各种各样问题,理想和现实存在差距,但只要逐步解决,向好的方向发展,还是会存在机会。

夏锋认为,在宏观经济下行和资产荒的背景下,很多地方政府做PPP的意愿并不强烈,在趋势方面,运营是未来几乎所有建筑施工企业的核心竞争力,大部分排名靠前的承包商都把自己定位在城市云因伤的角色上。他认为,PPP本质上是套利模式,可以从金融、工程和制度这三方面进行套利,实际上是这三个套利的集合。在机会和风险方面,PPP投融资模式对于施工建筑企业综合实力的打造非常重要,把原来仅仅聚焦于施工这一利润点扩展成全产业链的扩张。风险在于,政府的还款能力风险较大,政府的还款意愿也是一个问题。民营资本直接面对政府的议价能力非常弱,而通过金融机构的话就有较大的余地。

本次【鸿儒论道】由上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈主持,现场百余位嘉宾与会。在互动环节,各位嘉宾还就PPP模式的行业投资机会、市场准入和风险等话题展开了探讨。

鸿儒论道是由鸿儒金融教育基金会与上海金融与法律研究院联合发起,并由香港东英金融集团和上海淳大集团支持,双周定期举行。论坛关注中国金融与宏观经济中的各种问题,致力于为学者、监管者和业界专家搭建跨界交流的平台,为中国经济和金融提供专业意见。

(撰写:郭晓菁)


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