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户籍撕裂城市

贺宇昊、聂日明 / 2016-8-23 11:22:59

为市民提供公共服务是政府的义务。中国设立户籍制度以后,劳动力在区域间的流动很少,户籍成为市民获得公共服务的依据,从养老、医疗、教育,到结婚登记、评职称、办理证件,城市通过户籍来排斥非户籍人口享受公共服务,户籍逐渐演化成身份的标识。

将身份作为能否享受特定服务的依据广泛存在于当前的城市管理。城市是一个大俱乐部,提供的公共物品包括教育、交通、医疗等,这个俱乐部的“会员卡”就是城市的户籍。当公共服务的供给落后的情况下,户籍人口会有权益被侵占的感受,产生排斥外来人口的情绪,而公共服务质量的差异导致户籍“含金量”的不同,也刺激了对非户籍人口的歧视,这两者使得城市内部出现了严重的族群对立。

新晋户籍人口的角色

获得户籍的渠道主要有两个:户籍人口的新生儿落户和外来人口落户。以上海为例,我们将在上海出生且落户的人称为“本土上海人”,将在外地出生、而后经过努力取得上海户籍的人称之为“新上海人”。作为新晋俱乐部成员,新上海人有两种角色:改革推动者和体制维护者。相对于本土上海人,新上海人经历过“进入俱乐部”的艰辛。这种艰辛使得他们对于户籍制度的不公平性认识更深,有意愿去推动户籍改革。另一方面,新上海人已经成功跻身俱乐部,成为了体制的既得利益者,他们有维护现有体制的主观动机。那么在新上海人身上,到底哪种角色更突出呢?

义务教育是城市提供的诸多公共物品中最重要的一个,也是很多外来人口申请户籍、办理居住证的主要原因,是否支持“限制外地孩子上学的政策”可以度量新上海人更倾向于哪种角色。上海金融与法律研究院于近期组织了“上海社会认知调查”,采用分层、四阶段和空间抽样等随机抽样方法,对上海的七个区县进行调查,回收1138份有效问卷。

在“您觉得上海目前限制外地孩子上学的政策是否合理”的问题中,选择1表示非常不合理,选择7表示非常合理,随着数字的增加合理程度依次增大。我们比较了四个不同身份的群体对于外地孩子在上海入学问题的看法,分别有175个上海临时居住证持有者、127个上海居住证持有者、134个新上海人、492个本土上海人回答了该问题。上海临时居住证持有者、上海居住证持有者、新上海人、本土上海人回答该问题的均值分别为2.152.423.424.13。也即是说有户籍的上海人更认同限制外地孩子入学的政策。

而从结果分布上看,上海临时居住证持有者中仅有1.1%认为限制外地孩子入学的政策“非常合理”;上海居住证持有者认同该政策的比例略有上升,但仅有3.5%选择了“非常合理”。与此形成对照的是,新上海人中有9.7%选择了“非常合理”,本土上海人中选择“非常合理”的比例更是达到16.7%。

从均值和分布中可以看出,获得户籍使得新上海人对于“限制外地孩子上学政策”的支持程度产生了明显的变化。持居住证的群体中,超过50%都认为此政策“非常不合理”;然而在新上海人中,这个比例仅有不到30%;其均值和分布,更接近本土上海人,而非未获得户籍的持有上海居住证群体。

相较于本土上海人,新上海人的确对于上海公共服务的“俱乐部化”更显反感,但这种反感无法抵消他们作为既得利益者维护既有体制的倾向。新晋俱乐部成员的角色更多的是体制维护者,而非改革推动者。

户籍的俱乐部效应,不仅让已获会员资格的人自动进入角色,还会让有能力落户的群体提前代入角色。调查共有631个非上海户籍人口,其中有99人认为自己在上海落户的可能性较大,这个群体,可以理解为下一波新上海人。当我们查看这个群体对于限制外地孩子上学政策的评价,有32.3%选择了“非常不合理”, 9.7%选择了“非常合理”。也就是说,这部分人的评价分布已经十分接近新上海人,而与持居住证人群大相径庭。高落户期望人群,在得到户籍前,已经将自己提前代入了上海户籍人口的角色。限牌限行等政策,也存在着同样的现象。“无车但想买沪牌车”的人,赞同“禁止外地车牌进入上海”的比例与“有车且沪牌”的人群相同,明显高于“有车且外牌”和“无车但想买外牌车”的人群。

真实的俱乐部理论

提供公共服务需要成本,政府通过何种机制提供公共服务是学术界持续不衰的研究内容。经济学家詹姆斯·布坎南定义了一种“俱乐部物品”,通过个人的自愿结社而形成的俱乐部,其提供的可排他性公共物品是一种最优配置。这是一种非纯公共品,介于私人物品与纯公共物品之间,既拥有私人物品的对外排他性,又拥有纯公共物品的非竞争性,如图书馆、学区、交通等。个人通过以脚投票,依据自身的志趣和偏好,组建并选择俱乐部,解决了公共选择的问题。

无独有偶,经济学家蒂布特的“用脚投票”也有相近的描述,个人选择居住地的过程把人口从空间上划分为相同爱好的“俱乐部”,可以很好地理解富人区、优势学区等现象。

然而,上海作为一个城市,并不是一个俱乐部。不管是布坎南还是蒂布特的解释,会员都在享受俱乐部里的公共服务的同时,也承担了全部的成本。上海户籍人口所享受的公共服务并不只由他们自己承担成本,没有享受全部公共服务的非户籍常住人口也替他们承担了很多成本。

特大城市城镇职工众多,养老的历史负担很重。2015年底,上海退休职工366万人,几乎全是户籍人口,但在职缴纳职工基本养老的934万人里,有一半以上是非户籍人口,其个人与单位缴纳保险费超过900亿元。上海的养老账户赤字,也是在2011年开始政府强制非户籍人口缴纳社保后,才扭亏为盈。上海非户籍人口对上海税收增长也是居功至伟。

非户籍人口承担了会员的义务,但却无缘享受会员的权利。城市在享受了非户籍人口带来的好处的时候,却无视他们子女的教育,前述调研数据显示,至少有20%的非户籍常住人口的子女没有在上海接受义务教育。对这些地方政府来说,最好的结果就是非户籍人口继续为城市做贡献,但城市里的公共服务非户籍人口一样都不要享受。

近十几年,户籍制度不断消亡,大城市也逐步放开外来人口义务教育入学的限制。但限购令以来,各地方政府以户籍作为主要筛选工具,对户籍与非户籍人口区别对待,户籍重回到社会管理的中心位置。车牌登记等领域也开始引入户籍、居住证作为前置条件。这恐怕不是个好现象:户籍这一身份导致的权利和享受公共服务的差异,正在撕裂大城市。这值得我们警惕。

刊于《财经》杂志 | 2016-8-22

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