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人口拐点还是统计失真?

聂日明 / 2016-3-2 16:16:34

近日,北京、上海公布2015年常住人口数据。2015年,北京常住人口2171万,新增18.9万人,同比少增17.9万人;上海常住人口2415万人,同比减少10.4万人,是上海近十几年来第一次出现常住人口下滑。

经济、人口集聚是国际经验,世界银行的《2009年世界发展报告:重塑世界经济地理》指出,全球1.5%的土地面积聚集了世界一半的生产活动,美国有2.43亿人口集中在仅占美国总面积3%的土地上,而日本有3500万人口拥挤在东京这块不足日本总面积4%的土地上。这些人口聚集地,也是财富的集中地。

中国近三十年的趋势与国际经验相同。在经济集聚的同时,人口也跟随着集聚,呈现三个趋势:农村向城市转移、不发达地区向发达地区转移、小城市向大城市转移。从农民工的流向来看,2014年,有64.7%的外出农民工中流入地级以上城市,其中8.1%流入直辖市、22.4%流入省会城市、34.2%流入一般地级市,跨省流动农民工流入大城市比例更高,77%流入地级以上大城市。

据上海财经大学张学良的研究,经济、人口集聚使得中国已经形成了以城市群为核心的空间发展格局,过去传统的“带状”经济、省域经济和行政区经济逐渐向城市群经济转变。2012年,中国23个主要城市群以占全国30.21%的国土面积,聚集了全国65.69%的人口,创造了90.49%的地区生产总值,而前十大城市群更是以14.72%的国土面积,集聚了46.86%的人口,创造了全国71.67%的地区生产总值。

但中国的大城市并没有做好人口涌入的准备,城市的常住人口规划往往远低于实际发生。以北京为例,2004年北京发布《北京城市总体规划(2004年—2020年)》,要求“2020年常住人口控制在1800万”,这一规模提前十年就达到了,2010年北京常住人口就超过1900万。

中国的城市规划,往往是先定人口规模,然后据此规划土地、公共设施配套。当过量的人口涌入城市,规划配套的资源不足导致城市资源紧张,引发城市病,城市现在居民难免产生排外心理,又促使城市主官出台排斥外来人口的政策。这就是中国目前的现状:劳动力最愿意流入的城市,也是限制向非户籍人口提供公共服务最为严重的地区,北京上海等地均推出了以学控人政策,拒绝向非户籍劳动力子女提供义务教育,逼着外来人口离开京沪。

上海一度是特大城市中对外来人口呈现友好趋势的城市:2008年,上海全面向非户籍常住人口子女提供义务教育,门槛低到只需要办一张临时居住证。转折点是2014年,随着严控特大城市人口规划的户籍改革思路,北京上海启动了史上最严厉的排斥外来人口的政策,着力解决部分区县的人口倒挂(外来人口数量超过本地户籍居民),提高义务教育的入学门槛等。

这种趋势下,京沪开始调整原有落后的城市规划方案,根据此前的《上海市主体功能区规划》,到2020年,上海市常住人口总量原定为2650万左右,按此方案,上海尚有225万的人口净流入的空间,合每年37万人。北京比上海略低,年均增量控制在25万。然而今年上海两会发布的“上海十三五规划”,上海2020年的人口规模被定在2500万,6年的增量仅有75万人。这是2015年上海常住人口出现净流出的背景。

在对待外来人口方面,广州是中国特大城市的好榜样。仅从城市规划来看,《广州市城市总体规划》将2020年的常住人口目标定为1800万,对比2014年底的1308万,年均增量80万,而过去十年,广州常住人口增长最快的年份也只有84万,为外来人口留足了空间。

我们只能善意的理解上海常住人口净流出的现象:这只是统计数据的游戏。众所周知,出于政绩的考虑,人口净流入的城市,倾向于瞒报外来人口数,尤其是特大城市,而人口净流出的地区则倾向于多报人口。这些瞒报与多报,在人口普查年或其前后年份会被披露出来,2009年、2010年,上海常住人口净增322万、95万,迥异于平常的三四十万的人口净流入;北京也是如此,因为人口六普,2010年净增207万,是前后几年年均增量的四倍。

然而,如果统计数据没有误差,上海真的出现了常住人口数量的下滑,这恐怕是一个非常危险的信号。一方面,这可能是城市化的大倒退,因为特大城市的生活成本过高(房价、消费等),在上海就业不再具有吸引力,致使人口净流出。作为国内经济的领先城市,如果上海都无法吸引劳动力流入,其它城市就更让人担忧了。当然,更大的可能是,特大城市的排外政策已经到了难以想象的地步,为了子女教育、生活稳定,城市里的劳动力不得不选择离开。显然,这样的政策不仅有损经济效率,也难言公平。

刊于《南方都市报》| 2016-3-2



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