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养老危机新解:社会保障全国“一盘棋”

傅蔚冈 / 2014-12-11 14:09:18

养老的危机会在哪里出现?通常印象中,应该是出现在北京、上海等特大城市中才对,因为这些城市的人均可预期寿命比较高,退休人员会较多。相关数据显示也证明这一点。以上海为例,有数据显示,截至2011年底,全市户籍60岁及以上老年人口347.76万,占总人口的24.5%。预计到2015年末,户籍60岁及以上老年人口将超过430万,比例接近30%。上海也因此被称之为是中国第一个人口老龄化的城市,老年人口比例始终高于全国8%至10%。

但让人大跌眼镜的是,养老危机并非只出现在像上海这样的大城市,还有一些中小城市。最近有两则媒体报道与中小城市的养老危机有关。一是比全国提前10年实行计划生育的江苏如东县,它比全国提前20年进入老龄化。104万人口的县里有近30万60岁以上的老人正在寻找“寄托”之所,年轻人出走、生源锐减、劳动力短缺、城镇萧条等系统性问题已经暴露。二是黑龙江省肇东市教师因为缴纳养老保险而产生的群体性事件。表面上来看,肇东事件是因为教师工资待遇过低,但还是有当地的养老金的管理问题。一个可以佐证的事实是,黑龙江肇东市早在2001年就将机关与事业单位的养老保险纳入到社会保险的范围内。据统计,截至2013年12月,肇东市有超过70%的事业单位职工均已参保,基本上足额缴纳了养老保险费。而在全国层面上,事业单位要缴纳养老保险是今年7月1日才开始的事。

为什么以前看似危机重重的上海等城市却没有产生类似的危机?事实上,上海的养老保险曾经一度捉襟见肘。2011年上海两会期间,九三学社上海市委提供的一份调研显示,截至2010年8月,占上海市退休人员89.12%的302万企业退休人员,养老金已经低于全国社会保障的平均水平。时任上海市委书记的俞正声也在回答人大代表“要求上涨退休员工工资”时表示:“社保是上海可持续发展中最头疼的一个大问题,现在不敢涨得太猛,请你们理解,是咬着牙往上涨。”

但上海的问题却在短时间内得到了解决。上海市社保局的数据显示,2010年上海的养老金余额是-103.54亿元,但在2011年就变成了211.61亿元。在老龄人口越来越多的情况下,为何社保资金年度余额会由负变正?一个重要原因是上海社保征缴基本面发生变化。

查看相关的统计数据可知,从2010年到2011年,上海市的城镇职工养老保险参保人数有一个不同寻常的增加,参保人数由542.87万人猛增为926.93万人,增长率几乎达到70%。在上海劳动人口没有大幅度增加的情况下,参保人数为什么会有这么大的变化?这与上海市政府自2011年7月起实施的社保新政有关。根据2011年6月下发的《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》,原本强制缴纳的来沪就业人员综合保险变成强制缴纳的城镇职工养老保险。于是,那些本来缴纳综合保险的都变成了缴纳城镇职工养老保险,当年城镇职工养老保险缴纳增加人数为384万人,这与2010年缴纳来沪就业人员综合保险的404万人的数量大致吻合。

按照上海的规定,“来沪就业人员综合保险每月缴纳数额=上海市城镇职工社会平均工资×60%×10%”,而“城镇职工养老保险每月缴纳数额=缴纳基数×30%”。其中,根据2011年上海市社会保险费缴费标准,城镇职工养老保险的缴纳基数为2338元至11688元。假设所有来沪就业人员都以法定最低标准(2338元)缴纳养老金,那么,以2011年上海市职工月平均工资4331元来算,来沪就业人员综合保险金额为每月260元(保留整数,余数四舍五入,下同),城镇职工养老保险每月缴纳金额为701元。按照年来计算,来沪就业人员综合保险金额为3120元,城镇职工养老保险金额为8412元。这样,每年缴纳的养老金增加了1.7倍。而这个变化恰恰可以解释2010年到2011年养老金余额的变化,上海每年多出的养老金余额是由那些非上海户籍的劳动者所缴纳。

那么,上海的经验是不是可以被肇东或者如东所采纳?显然不能,因为像如东和肇东这样的地区都是属于人口净流出,根本就不存在向外来劳动人员征收养老保险的可能。

那么,像如东和肇东这样的人口流出地就无解了吗?那倒未必。从长远来看,要解决养老问题,必须对计划生育制度进行改革,把以往的控制人口变为鼓励生育。尽管从今年开始有了“单独”政策,但是从实际表现来看,这种效果并不佳。国家卫计委的数据显示,截至今年8月,“全国符合条件的1100万对夫妇仅70万申请生二孩”。即便现在开放生育,人口出生率未必会有上涨,更重要的是,即便现在生育率提高,但是要降低老龄化带来的压力,也是在20多年以后的事情,所谓的“远水不解近渴”就是这个道理。

生育率提高不是朝夕之间就能改善的,但还有其他事可以现在就做,那就是提高社保统筹层级,在全国层面统筹。从养老缴费的在职职工与退休职工的比值来看,全国平均线是3.09,即3个在职职工养1个退休职工。这个平均线掩饰了各个省份之间的不平衡:广东的比值高达9,浙江和福建是5,而吉林和黑龙江则分别是1.69和1.52。如果把广东和黑龙江进行对比,就会出现一个非常残酷的现象。同样是2012年,广东全省企业职工养老保险征缴收入1488.9亿元,待遇支出816.1亿元,累计结余3636.6亿元,比2011年底净增742.7亿元;而黑龙江养老保险基金收入720.2亿元,支出717.2亿元,当年结余仅2.93亿元,为全国最低。

为什么广东和黑龙江之间存在着巨大的差别?很重要的原因是广东是人口流入地,而黑龙江是人口流出地。人口流入地的政府收获了巨额的社会统筹养老资金,但是却不需要为其养老负责;而人口流出地没有获得相应的资金,却还要为这些人口的养老承担支出责任。这对人口流出地政府来说并不公平,同时也影响了劳动力在全国范围内的流动。目前养老金统筹层级最高也只是在省一级,这和劳动力在全国范围内的流动并不匹配。如果一位劳动者在多个省市就业,他就会拥有多个养老账户,且各个账户归属于不同地方的荒诞局面,这样对劳动者而言,并不公平。

从如东和肇东的养老危机来看,养老全国统筹已经刻不容缓,否则那些劳动力流出地将会逐步陷入这个困局。在全国层面,绝大多数的地区都是人口流出地,这才是问题的可怕之处。

刊于《华夏时报》 | 2014-12-10


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